Komisja Wspólna uzgodniła projekt zmian w ustawie o finansach publicznych. Z jedną zasadniczą uwagą. Na czym polega problem?
Projekt został uzgodniony, co nie oznacza, że wszystkie zawarte w nim rozwiązania się nam podobają. Kwestia, co do której nie osiągnięto kompromisu, to wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Strona samorządowa jest temu przeciwna. Ministerstwo Finansów uznaje, że jest to źródło dochodów incydentalne, prowadzi do nieracjonalnej sprzedaży i manipulacji wskaźnikiem. Trudno się w pełni z tym zgodzić. Gminy wyposażone zostały w ogromny majątek i dochody z tego tytułu zawsze były i jeszcze długo będą znajdować się w budżetach. Aby nie dochodziło do nadużyć kontrolę sprawują odpowiednie organy.
Zdaniem ministerstwa dane dotyczące sprzedaży mienia to najmniej wiarygodna część wieloletnich prognoz finansowych. Zapisy ustawy pozwalają części samorządów manipulować prognozami i wskaźnikami sprzedaży mienia. Nie przekonuje to pana?
Cały WPF w dużej mierze oparty jest na prognozach, podobnie wyliczenia indywidualnych wskaźników obsługi zadłużenia. Tylko jeśli liczymy wskaźnik na najbliższy rok, to uwzględniamy dane z wykonania budżetów. To, że WPF-y opierają się na prognozach, nie znaczy, że są one niewiarygodne. Muszą być realistyczne i do obowiązków regionalnych izb obrachunkowych należy badanie WPF pod tym kątem. Jeżeli resort chciałby opierać się tylko na twardych danych, to Unia Metropolii Polskich zaproponowała rozwiązanie pośrednie. Przy wyliczaniu wskaźników można by brać pod uwagę tylko faktycznie wykonane dochody ze sprzedaży mienia z lat ubiegłych, a wielkości wykazane jako prognozowane w WPF ujmować w wysokości zero.
Resort chciał zlikwidować presję na wyprzedawanie mienia. Obecnie najszybszym sposobem poprawy wskaźnika jest właśnie sprzedaż nieruchomości. Zdaniem ministerstwa nie jest to dobre rozwiązanie. Pan nie podziela tej opinii?
Nie podzielam, ponieważ każdą sytuację trzeba oceniać indywidualnie. Gminy realizują politykę sprzedaży mienia ujętą w przyjmowanych przez rady wieloletnich programach gospodarowania mieniem i to, jaki zasób powinna mieć dana jednostka, jest sprawą każdej z nich. Nie można generalizować i ograniczać samodzielności JST.
Rozbieżności pomiędzy stroną samorządową a resortem finansów było więcej.
Pierwsza kwestia to niestandardowe instrumenty finansowe. Ministerstwo postanowiło uwzględnić je przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia. Dlatego projekt ustawy z 18 kwietnia 2018 r. był nie do przyjęcia. Przede wszystkim nie przewidywał odpowiedniego vacatio legis i obejmował zobowiązania zawarte przed dniem wejścia
w życie ustawy. Proponowano uwzględnić we wskaźniku wszystkie niestandardowe instrumenty finansowe już od 2019 r. Naszym zdaniem termin powinien zostać przesunięty i nie należy brać pod uwagę umów podpisanych przed wejściem w życie tej ustawy. Samorządy muszą mieć czas na przygotowanie się do nowych rozwiązań.
Skala zastosowania tych instrumentów nie jest wielka. Ministerstwo szacuje, że samorządy zaciągnęły w ten sposób dług w granicach 1 miliarda złotych.
Z informacji MF wynikało, że korzysta z nich ok. 300 samorządów. Właśnie dla tych jednostek wprowadzenie zasadniczych zmian właściwie z dnia na dzień mogłoby być sporym problemem. Na szczęście resort częściowo podzielił nasze zdanie i przesunął termin wprowadzenia przepisu na 2020 rok. Uzgodniliśmy też, że pod uwagę brane będą tylko nowe zobowiązania. Inna sprawa, że nie wskazano, ile z tych 300 samorządów ze względu na stosowanie niestandardowych instrumentów zaczęło mieć problem. Uważam, że stosowanie tego rodzaju umów nie musi być równoznaczne z występowaniem problemów w finansach jednostki i brakiem możliwości spełnienia norm ostrożnościowych.
Wróćmy do uwag strony samorządowej do propozycji wpisania niestandardowych instrumentów do wskaźnika.
Oprócz vacatio legis problemem jest brak zdefiniowania i wskazania katalogu niestandardowych instrumentów finansowych. Bez jasnych zapisów cały czas będą pojawiać się wątpliwości i spory, czy dana umowa powinna zostać uznana za zobowiązanie ujmowane przy wyliczaniu wskaźnika, czy nie.
Nie widzę możliwości szybkiego rozwoju bez zwiększenia zadłużenia. Musi się to jednak opierać na zdrowych i bezpiecznych zasadach. W Łodzi od 2011 roku miasto zrealizowało inwestycje za ponad 5,2 mld zł, dług wzrósł w tym czasie o około 1,3 mld zł. Wynika z tego, że tylko około 25 procent wydatków majątkowych pochodzi z kredytów.
Mogą też pojawić się nowe instrumenty. Może warto dać delegację ustawową do rozporządzenia, które łatwiej zmienić?
Być może, ale najlepszym rozwiązaniem jest ich jasne opisanie i nazwanie. Określanie instrumentów bez jakichkolwiek wskazań ustawowych pozostanie problematyczne zarówno dla samorządów, jak i dla RIO. Sporów nie unikniemy.
Sam wzór z art. 243 ustawy także wzbudzał kontrowersje?
W zakresie propozycji zmian wzoru z art. 243 znaczna ich część nie budziła kontrowersji. Zgoda była m.in. w zakresie: wyeliminowania podwójnego naliczania odsetek, ograniczenia wpływu na wskaźnik dochodów incydentalnych poprzez pozostawienie w mianowniku dochodów bieżących pomniejszonych o dochody z UE i dotacje na zadania bieżące oraz rozwiązań ułatwiających restrukturyzację zadłużenia. Sporne okazało się ustalenie okresu referencyjnego, który miałby być brany do wyliczania wskaźnika. Obecnie wylicza się go na podstawie trzech ostatnich lat. Krytyka dotyczy tego, że ten okres jest za krótki i w związku z tym nie bierze się pod uwagę całego cyklu koniunkturalnego. Resort w oparciu o sugestie RIO oraz samorządów zaproponował wydłużenie okresu do 7 lat, ale w propozycji ministerstwa cały czas bazowalibyśmy na danych historycznych. To drugi problem.
Unia Metropolii Polskich proponuje przyjęcie systemu mieszanego poprzez objęcie wskaźnikiem trzech lat poprzedzających roku bazowego i trzech lat następujących po roku, na który liczony jest wskaźnik. Kolejna wątpliwość dotycząca okresu referencyjnego była taka, czy średnia z tych 7 lat powinna być arytmetyczna, czy ważona. Ministerstwo zaproponowało średnią ważoną z największymi wagami w trzech ostatnich latach. Naszym zdaniem nie było to uzasadnione, bo i tak najważniejsze byłyby 3 ostatnie lata. Jeżeli rzeczywiście chcemy nieco uniezależnić wskaźnik od cykli koniunkturalnych, to powinno się brać pod uwagę średnią arytmetyczną, gdzie każdy rok ma takie samo znaczenie. Ostatecznie przedstawiciele resortu uwzględnili nasz postulat. Warto jeszcze zwrócić uwagę na wątpliwości dotyczące propozycji zmian art. 242 ustawy o finansach publicznych.
Na czym polegają?
To kwestia zaproponowanego w projekcie wyłączenia z możliwości bilansowania wydatków bieżących wolnych środków z poprzednich lat. Do tej pory takie środki mogły być przeznaczone na finansowanie wydatków bieżących. Ministerstwo upiera się przy wyeliminowaniu ich z tej reguły.
Wnioskowały o to zarówno regionalne izby obrachunkowe, jak i Najwyższa Izba Kontroli.
Rzeczywiście, ale my wskazywaliśmy, że utrudni to rozliczenie wolnych środków pozostających na rachunkach samorządów z różnego rodzaju parafunduszy, jak opłata śmieciowa czy opłata za sprzedaż napojów alkoholowych. Jeżeli jakieś środki z tego tytułu zostały na rok następny, to trzeba je aktywizować na te same cele. Gdyby zastosować proponowane rozwiązanie, to ich rozliczenie w przypadku występowania deficytu byłoby niemożliwe.
Resortowi chodziło o zablokowanie możliwości kredytowania wydatków bieżących. Teoretycznie jest to zabronione, ale niektóre samorządy znalazły furtkę i zaciągały wyższe kredyty na inwestycje, lub nie realizowały inwestycji, dzięki czemu zostawało im sporo wolnych środków na kolejny rok. Wykorzystywano je do bilansowania wydatków bieżących.
Ministerstwo zastanawia się teraz, jak powinny wyglądać zapisy, żeby zamknąć furtkę do nadużyć, i jednocześnie nie wylać dziecka z kąpielą. To nie będzie proste , ale co do ogólnej zasady wszyscy się zgadzamy.
Z marcowego stanowiska Unii Metropolii Polskich wynika też, że chcielibyście poszerzenia zakresu wyłączeń z limitu spłaty długu.
Chodzi o środki unijne i wyłączenie ze wskaźnika obsługi długów części kredytów związanych z wkładem własnym. Obecnie dotyczy to tylko zobowiązań związanych
z przedsięwzięciami, które co najmniej w 60 proc. są współfinansowane ze środków UE. Liczy się wartość ogółem projektu, a nie tylko wydatki kwalifikowane. W większości tych projektów VAT jest wydatkiem niekwalifikowanym. To bardzo znacząco zmienia sytuację i powoduje obniżenie ogólnego poziomu dofinansowania. W związku z tym mimo pozornie wysokich stopni dofinansowania wydatków kwalifikowanych znaczna część samorządów z tego wyłączenia w ogóle nie może skorzystać. Chcielibyśmy obniżenia progu do 30 proc. Miałoby to duże znaczenie dla wykorzystania środków z kolejnej perspektywy finansowej.
Ale to są kredyty.
Zgoda, i trzeba będzie je spłacić. Są jednak związane z wydatkami prorozwojowymi,
a ich zaciągnięcie wymaga opinii RIO. Ryzyko jest więc niewielkie. Nie widzę możliwości szybkiego rozwoju bez zwiększenia zadłużenia. Musi się to jednak opierać na zdrowych i bezpiecznych zasadach. Podam przykład Łodzi. Od 2011 do 2017 miasto wykonało inwestycje za ponad 5,2 mld zł, dług wzrósł w tym czasie tylko o około 1,3 mld zł. Do tej kwoty zaliczam również środki podlegające wyłączeniu spod wskaźnika. Czyli udział kredytów i pożyczek w finansowaniu inwestycji nie jest znaczący. Wynika z tego jasno, że tylko około 25 proc. wydatków majątkowych pochodzi z kredytów.
Jak resort odnosi się do propozycji obniżenia tych progów?
Resort zna problem od 2014 roku i obiecuje się nad nim pochylić. Mam nadzieję, że następna perspektywa finansowa będzie funkcjonowała na tych nowych zasadach. Jestem przekonany, że dyskusja o kształcie tych przepisów nie zakończy się po przyjęciu obecnej wersji projektu.
Równolegle toczy się dyskusja nad problemami gminy Ostrowice. Mówi się o jej bankructwie, chociaż wiemy, że takiego mechanizmu wobec gminy nie można zastosować. A może taka możliwość powinna być? Wtedy ustawowe wskaźniki w ogóle nie byłyby potrzebne, a możliwości finansowe samorządu oceniałyby banki, które zaczęłyby ponosić w końcu część ryzyka.
To ciekawe rozwiązanie, ale możliwość bankructwa spowodowałaby zapewne wzrost kosztów obsługi zadłużenia. Banki wyżej wyceniałyby niektóre kredyty, uwzględniając wyższe ryzyko. Szczególnie dla mniejszych lub bardziej zadłużonych jednostek finansowanie byłoby droższe. Jeżeli chodzi o większe miasta, to jesteśmy na bieżąco oceniani przez RIO, banki i biegłych rewidentów. Sprawdzają nasze finanse i sprawozdania finansowe. Część jednostek poddaje się również ocenie niezależnych agencji ratingowych. W przypadku Łodzi jest to agencja S&P i mamy wysoką ocenę BBB+ z prognozą stabilną – dla banków to jednoznaczna wskazówka, że terminowo regulujemy i będziemy regulować zobowiązania w całej perspektywie, na którą zostały zaciągnięte. My nie balibyśmy się więc takich rozwiązań, ale dla niektórych samorządów byłyby one kosztowne i trudne do zaakceptowania.
