2 lutego br. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (III SA/Gd 937/16) uznał, że każdy kto prowadzi kiosk z gazetami na działce co prawda gminnej, ale będącej w użytkowaniu wieczystym wspólnoty mieszkaniowej, wykorzystuje mienie gminy. Skutek – radny, który zawarł umowę najmu ze wspólnotą mieszkaniową, traci mandat. Sąd literalnie odczytał przepis, że ustanowienie przez gminę użytkowania wieczystego na stanowiącym jej własność gruncie „nie stanowi podstawy do wyłączenia tego rodzaju nieruchomości z zakresu pojęciowego mienia komunalnego”. W praktyce oznacza to, że w miastach wykluczamy z grona radnych wszystkich, którzy nie mają żadnego związku z urzędnikiem i urzędem, ale mają pecha prowadzić nawet niewielki biznes na gruntach co prawda gminnych, ale na dziesiątki lat oddanych w użytkowanie wieczyste wspólnotom, spółdzielniom mieszkaniowym czy innym podmiotom.
Zastosowany przez sąd automatyzm i rygoryzm jest tu mocno przesadzony. Nieproporcjonalna do wagi sprawy sankcja wygaszenia mandatu wcale nie służy walce z korupcją, bo radny nawet progu urzędu gminnego nie przekroczył, a umowę najmu zawarł z zarządem wspólnoty. Mógł w ogóle nie wiedzieć, że wkracza na „zakazaną” ziemię gminną, co w efekcie pozbawi go mandatu. Paradoksem w całej sprawie jest to, że już jesienią zniknie z naszego systemu prawnego użytkowanie wieczyste i znikną problemy radnych z tym związane.
Nie wszystkie sądy posługują się łatwą i wygodną wykładnią literalną. Tak nie postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając 25 kwietnia 2017 r. wyrok (II SA/Lu 1291/16) uchylający zarządzenie wojewody o wygaszeniu mandatu radnego gminy Jabłoń Krzysztofa G. – prezesa kółka rolniczego. Wojewoda podszedł do sprawy rutynowo. Ponieważ radny pełni funkcję prezesa kółka, z którym gmina zawarła odpłatną umowę na odśnieżanie dróg gminnych, to jego zdaniem kółko prowadzi działalność gospodarczą na mieniu gminy, a jego prezes wchodzi w skład zarządu, który tę i inne umowy zawiera. Wojewoda zajrzał do Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, a tam czarno na białym stoi, że kółko prowadzi działalność gospodarczą. To wszystko razem wystarczyło do wygaszenia mandatu.
Sędziowie podeszli do sprawy mniej rutynowo, nie poprzestali na wygodnej wykładni literalnej. Zarządzenie wojewody uchylili, a uzasadnienie wyroku, moim zdaniem, powinni przeczytać wszyscy wojewodowie oraz sędziowie sądów administracyjnych. Skład sędziowski pod przewodnictwem sędzi Joanny Cylc-Malec odwołał się do jednej z najważniejszych konstytucyjnych norm systemowych – zasady proporcjonalności. Streszczając istotę tej zasady, można powiedzieć, że ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka lub obywatela nie mogą być nadmierne. Dotyczy to także nadzoru wojewody w zakresie wygaszania mandatu radnemu.
Zdaniem sądu o tym, czy radny naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można rozstrzygać bez wniknięcia w przyczyny, a ta decydująca o wygaszeniu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyniku wyborów jako ważnego faktu demokracji bezpośredniej było usprawiedliwione, zważywszy właśnie na standard konstytucyjny, jakim jest zasada proporcjonalności. Każdy, kto rozstrzyga o wygaśnięciu mandatu, w szczególności wojewoda, powinien więc rozważyć, czy uwzględniając wszystkie za i przeciw, wygaszenie mandatu radnego rzeczywiście przysłuży się wzmocnieniu praworządności. Czy skutki naruszenia zakazu przez prezesa kółka są tak drastyczne, że karą za to ma być wyrzucenie z rady.
Warto zauważyć, że wygaszanie mandatu to nie tylko dolegliwość dla radnego, ale także ukaranie jego wyborców. Wydaje mi się, że rozstrzygając o wygaszaniu mandatów radnych, organy i sądy zapominają o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. (K 8/07). Tam można przeczytać, że „automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów zawierających podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co z kolei prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności”.
Sąd zalecił wojewodzie, aby rozpatrując sprawę wygaszenia mandatu uwzględnił, jakie okoliczności obiektywne to uzasadniają, m.in. sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wojewoda ma odpowiedzieć na pytanie, czy wygaszenie mandatu było w tym przypadku sankcją proporcjonalną do celów, którym służą nakazy i zakazy antykorupcyjne.
Na marginesie dodam, że kółko rolnicze od lat odśnieżało drogi gminne, bo nikt inny nie złożył oferty w przetargu, prezes kółka pełnił swoją funkcję społecznie, a kółko to społeczno-gospodarcza organizacja reprezentująca interesy rolników i sam fakt wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego nie przesądza o utracie tego charakteru. Co więcej, charakter prawny kółka jako jednostki organizacyjnej nie przesądza o tym, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa.
Sąd wyraźnie podkreślił, że wojewoda bezkrytycznie i bez zbadania istoty działalności prowadzonej przez kółko rolnicze uznał, że odśnieżając gminne drogi, prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego.
*zastępca redaktora naczelnego „Wspólnoty”
