Co dalej ze wskaźnikiem zadłużenia?

Jedno trzeba zaznaczyć: jakakolwiek zmiana w zasadach zadłużania samorządów wprowadzana teraz – w okresie osłabienia gospodarczego – będzie bolesna bardziej, niż w czasie rozkwitu. Dyskusje o zmianach w starych limitach 15 i 60 procent toczyły się na długo przed uchwaleniem ustawy o finansach publicznych z 2009 roku. Wtedy, według powszechnej opinii, mocne finansowo samorządy miały uzyskać dodatkowe możliwości, te słabsze z kolei powinny racjonalizować swoją gospodarkę.

Tabela 1. Nadwyżka operacyjna ze sprzedażą mienia w latach 2004–2012 (w proc.)

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-28 (http://mf.gov.pl)

Wszelkie zestawienia na potrzeby artykułu wykonane zostały na podstawie danych udostępnianych przez Ministerstwo Finansów, za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, zaś główne źródło informacji stanowiły sprawozdania rb-nds, rb-z, rb-27 i rb-28.

Należy jasno podkreślić, że na etapie uchwalania ustawy można było wnioskować, że z jej rozwiązań skorzystają przede wszystkim miasta na prawach powiatu oraz województwa. Co wyraźnie przedstawia powyższa tabela, od samego początku wiadome było, że pozbawione realnych dochodów własnych powiaty będą miały znacząco (w wielu przypadkach całkowicie) ograniczone możliwości zadłużeniowe.

Konstrukcja nowego wskaźnika oparta na nadwyżce operacyjnej z trzech lat poprzedzających rok budżetowy wydaje się spójna i logiczna. Samorząd racjonalnie gospodarujący kategoriami dochodów i wydatków bieżących może sam kształtować politykę zadłużenia. Owszem, ale tylko pod warunkiem, że zostawimy mu swobodę w zakresie określania dochodów czy wydatków. Nie można bowiem uznać, że taka swoboda istnieje. Zrzucone na barki samorządu określanie stawek podatkowych w ramach ustawowych „widełek” wydaje się rozwiązaniem dla świętego spokoju. Jakakolwiek dyskusja na temat zwiększenia udziału w podatkach PIT czy CIT z góry skazana jest na klęskę.

Z drugiej strony sprawa inicjatywy ustawodawczej ma konkretną zaletę – prowokuje do dyskusji. Zdecydowanie większy kłopot leży po stronie wydatkowej budżetów JST, a raczej stale przybywających zadań bez odpowiedniego przepływu po stronie dochodów. Kiedy nałożymy na te kłopoty wyludniające się regiony, coraz mniejszą liczbę dzieci w szkołach i presję na wykorzystanie środków unijnych, uzyskujemy obraz dzisiejszego samorządu terytorialnego. Samorządu, ale tylko z nazwy. Samorządu, który staje się konsumentem i wykonawcą decyzji centralnych, niekiedy oderwanych od lokalnej rzeczywistości.

W tym obrazie wyłania się druga strona, którą ochoczo zauważa resort finansów. Szybko rosnące zadłużenie (w znacznej większości spowodowane gigantycznym poziomem inwestycji). Tak czy inaczej, mamy dziś samorządy zadłużone, które przy uchwalaniu budżetu na 2014 rok muszą spełniać wymóg z art. 243 ustawy o finansach publicznych (dalej ufp). Wymóg, którego już dziś znaczna część spełnić nie może!

Rzućmy okiem na analizę ryzyka, przeprowadzoną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu według stanu na 20 października 2012 r. Po przebadaniu 246 jednostek z Wielkopolski RIO wykazała, że 26 z nich w roku 2014 nie spełni indywidualnego wskaźnika. Niemal 10 proc. Wprawne oko zauważy jednak, że gdyby ten sam wskaźnik policzyć dla roku 2013, to nie spełniałoby go 131 jednostek! Dane do wyliczeń pochodzą z wieloletnich prognoz finansowych, zatem bazują na tym, co samorządy przedstawiły Izbie. Wszystko wskazuje, że w 2013 roku wiele jednostek zaplanowało znaczną poprawę sytuacji.

Dziś ciężko określić, ilu samorządów problem dotyczy. Ministerstwo Finansów po zebraniu oficjalnych danych (na podstawie WPF przesyłanych elektronicznie do końca marca) zapewne poda szacunki. Będą jednak nadal oparte na pewnej radosnej twórczości przedstawionej w prognozach – każdy chce wskaźniki spełniać. Bazując jednak na danych tylko dla woj. wielkopolskiego, z całą stanowczością należy się spodziewać, że problem dotyczy około połowy samorządów. A jeżeli rok 2013 będzie tak słaby, jak się zapowiada, liczba może być większa.

Ministrze, potrzebne zmiany

Dyskutując o zmianach, jedno wydaje się pewne – minister finansów nie pozwoli na dalej rosnące zadłużenie sektora finansów publicznych (w tym JST). Należy zatem odrzucić rozwiązania promujące powrót do starych wskaźników jako nierealne. Niemożliwe wydaje się też czasowe ich przywrócenie, np. na 2–3 lata. Z drugiej strony, jedynym beneficjentem tej trudnej sytuacji wydaje się sektor bankowy, który poprzez wydłużanie spłat uzyskuje wyższe wpływy z odsetek. Z problemem trzeba się zmierzyć, zachowując dwa postulaty:

– zmiana nie może prowadzić do dalszego wzrostu poziomu zadłużenia;

– zmiana ma pozwolić jak największej liczbie jednostek na uchwalenie zgodnie z prawem budżetu w latach kolejnych i jednocześnie nie zmuszać ich do rolowania długu na niekorzystnych warunkach.

Tabela 2. Skutki wydłużenia okresu obliczeń dla maksymalnego wskaźnika (w proc.)

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-28 (http://mf.gov.pl)

W tabeli drugiej przedstawiono, jak dla lat 2011–2013 kształtuje się wskaźnik wyliczony na podstawie relacji z art. 243 ufp, biorąc dla lat historycznych okres 3-, 5- oraz 7-letni. Następnie oznaczono tło tych wyników, które są najkorzystniejsze na danym szczeblu w danym roku. Niestety, brakuje decydujących danych, pozwalających na przeprowadzenie prognozy dla roku 2014. Pojawią się dopiero wraz ze sprawozdaniami po 1 kwartale 2013 oraz WPF przesyłanymi w formie elektronicznej.

Tabela wskazuje, że wydłużenie okresu branego pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika może wpłynąć pozytywnie na część jednostek. Oczywiście sprawa w każdym przypadku jest indywidualna, a obliczenia prowadzone są w ramach danego szczebla. Odpowiedź na pytanie, dlaczego wskaźniki 5- i 7-letnie dają lepsze wyniki, zawiera pierwsza tabela. Rok 2008 oraz wcześniejsze to lata dużo lepszych wyników operacyjnych JST, co dla obliczeń do roku 2013 ma znaczący wpływ.

Czy zatem wydłużenie okresu dla roku 2014 ma sens? W mojej ocenie może mieć tylko krótkotrwały pozytywny skutek dla roku 2014, a w kolejnych latach tylko pogorszy stan rzeczy. Jak pokazuje pierwsze zestawienie, dotychczas najgorsze lata to 2010, 2011 i 2012. Wydłużenie okresu do obliczeń spowoduje wzięcie pod uwagę również roku 2009, który wypadł nieco lepiej, a wydłużenie wskaźnika do okresu 7-letniego pozwoli wziąć pod uwagę także rok 2008 – znacznie lepszy. Ta sytuacja jednak obróci się na niekorzyść w momencie wychodzenia samorządów z kryzysu. Kiedy nadejdzie poprawa w nadwyżkach operacyjnych, samorządy będą chciały szybko odzyskać zdolność kredytową, wtedy 5- czy 7-letni okres na długi czas zamrozi możliwości, biorąc pod uwagę lata 2011 i 2012.

„Abolicja” dla starego długu

Podczas wielu dyskusji ze skarbnikami wykrystalizowała się idea, która mogłaby zadziałać na zasadzie „wilk syty i owca cała”. Aby ją przedstawić, należy wrócić do roku 2010. Przepisy wprowadzające do ustawy o finansach publicznych dały 3-letni okres na dostosowanie się do nowego wskaźnika. Trzeba podkreślić, że dostosowaniu tak naprawdę mogła podlegać tylko jedna strona równania z art. 243. Dlatego, że duża część zadłużenia na lata 2014 i później została zaciągnięta jeszcze przed 2011 rokiem. W pewnym sensie samorządy będą odczuwać problemy nowego wskaźnika, mimo że planowały dług na starych zasadach (co mogło mieć miejsce dla długu zaciąganego przed uchwaleniem ustawy). Mimo szczerych chęci, niektóre samorządy nie były w stanie zmniejszyć długu na potrzeby nowych warunków. Oczywiście można stwierdzić, że należało ciąć wydatki bieżące – jednak sytuacja pokazuje, że tego nie zrobiono.

A gdyby ustawodawca wyraził zgodę, aby pod nowy maksymalny wskaźnik (liczony według zasad z art. 243) zmieścić musiało się tylko zadłużenie zaciągnięte od 2011 roku, z tym zastrzeżeniem, że to wcześniejsze musi do końca swego bytu zmieścić się w 15-proc. obsłudze długu? Aby zachować pierwszy postulat dyskusji (czyli zakaz wzrostu zadłużenia), należałoby zapis ten wzbogacić o zakaz zaciągania nowego zadłużenia dla jednostek, które muszą się taką „abolicją” ratować. Nowe zadłużenie mogłoby wystąpić tylko w tych jednostkach, w których cały dług mieści się pod art. 243 i jeszcze pozostaje miejsce na kolejne kredyty, obligacje czy pożyczki.

Taki sposób rozwiązania sprawy pozwala na ministrowi finansów pozostać przy swoim stanowisku i mieć pewność, że sektor samorządowy nie spowoduje dalszego nieprzewidzianego wzrostu długu. Z drugiej strony, pozwoli samorządom odetchnąć i większości z nich uchwalić budżet na 2014 rok bez rolowania długu. To z kolei spowoduje spłatę zgodnie z wcześniej zakładanymi harmonogramami i mniejsze koszty obsługi długu już zaciągniętego. Oczywiście część samorządów i tak nie spełniłaby w tym momencie wskaźnika – jednak w tym przypadku cała odpowiedzialność za taki stan rzeczy byłaby po stronie organów jednostki. Argumentem w dyskusji nie byłaby tutaj złośliwość ustawodawcy. Próbę podliczenia rezultatu takiej „abolicji” dla „starych” kredytów dokonano w tabeli 3.

Tabela 3. Skutki „abolicji” dla kredytów sprzed 2011 roku (dane w mld zł)

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-28 (http://mf.gov.pl)

W powyższych wyliczeniach przyjęto uproszczenie, że w latach 2011 i 2012 spłacany jest w całości tylko „stary” dług zaciągnięty do końca 2011 roku. Zjawisko to jednak pokazuje, że bez naruszenia dawnych przepisów o 15-proc. obsłudze długu do dochodów można uzyskać swego rodzaju abolicję na okres do roku 2015–2016 (brak dokładnych danych w tym zakresie). Nowy dług z kolei (czyli transze od 2011 roku), który według szacunków na koniec roku 2012 wynosić już miał ponad 40 mld złotych, musiałby być spłacany z poszanowaniem wskaźnika z art. 243.

Dziś wiele samorządów stoi przed dylematem, czy odczekać na reakcję resortu i ustawodawcy, czy przygotować się do nowych przepisów. Dla włodarzy zbyt długie oczekiwanie może oznaczać zamrożenie inwestycji na długie lata. Na tę sytuację złożyło się wiele czynników. Niesprawiedliwe jest zarówno zrzucanie całej winy na ustawodawcę, jak i w drugą stronę  – na samorządowców. Pozostaje mieć nadzieję, że coraz żywsza dyskusja pozwoli wypracować stanowisko, które pogodzi interesy wszystkich zainteresowanych. Nikomu nie trzeba przypominać, na czyich barkach spoczywał rozwój kraju w ostatnich latach.

PEŁNA WERSJA TEKSTU W NR6 PISMA WSPÓLNOTA.