Darowizna wspólnoty gruntowej

Autor: oprac.SSZ / 20.12.2012
2012 10 39/40 PRAWNIK ODPOWIADA 39/40

 

Czy wspólnota gruntowa może przekazać część gruntu nieodpłatnie, oczywiście na rzecz gminy? Uchwała w tej sprawie  została podjęta w 2007 roku, kiedy grunt ten w planie zagospodarowania przestrzennego był określony jako rolniczy. W 2010 i 2011 roku wspomniany grunt w planie zagospodarowania przestrzennego został przekwalifikowany podbudownictwo jednorodzinne i rekreacyjne.

  {paid}

 

Nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową mogą być zbywane w zasadzie w każdej formie. Spółka może dokonać podziału nieruchomości wspólnoty gruntowej i zbywać działki powstałe z podziału.

 

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić podstawowe pojęcia, ponieważ pozwoli to na lepsze zrozumienie kwestii postawionych w pytaniu. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, co to jest wspólnota gruntowa, gdyż użycie tego zwrotu w pytaniu wskazuje na jego błędne rozumienie. „Wspólnota”, w przypadku wspólnoty gruntowej, to nazwa myląca, bo wskazuje raczej na pewną grupę ludzi tak jak w przypadku wspólnoty samorządowej. Jednak wspólnota gruntowa to nie grupa ludzi. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dalej: „uzwg”) – nie zawiera definicji wspólnoty gruntowej, a jedynie w sposób zamknięty wylicza nieruchomości traktowane przez ustawodawcę jako wspólnoty gruntowe.

 

 

Zgodnie z art. 1 ust. 1 uzwg, wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne:

 

1)  nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi,

 

2)  wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności,

 

3)  powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania,

 

4)  użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych,

 

5)  otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu,

 

6)  zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości,

 

7)  stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego.

 

Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 uzwg starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie.

 

Z powyższego unormowania wynika, że wspólnotą gruntową jest konkretna nieruchomość, która uzyskuje taki status na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 8 ust. 1.

 

Zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło jednak z mocy prawa z dniem wejścia w życie uzwg.

 

O zaliczeniu decydowało spełnienie przesłanek określonych w art. 1 i 3 ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 jest zatem orzeczeniem deklaratoryjnym; stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

 

Współwłasność szczególna

Wspólnota gruntowa jest – co do zasady – rodzajem współwłasności. Współwłasności dość specyficznej, bo przymusowej, rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie. Sąd Najwyższy, rozważając m.in. w uchwale z 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68, charakter wspólnoty gruntowej uznał, że zbliża się ona do współwłasności, jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami.

 

Jej istotą jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwo rolne. Wspólnota gruntowa to najprościej ujmując „wspólny grunt”.

 

Spółka

Rozwiązanie przyjęte w ustawie polega więc na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy.

 

Przyznanie wymienionych kompetencji spółkom wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Z przepisów ustawy wynika więc, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki – bądź też, gdy jej nie powołano – spółki przymusowej utworzonej przez organ administracji publicznej.

 

Sprawowanie zarządu i zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty wiąże się w sposób naturalny ze sprawowaniem faktycznego władztwa nad rzeczą (gruntami wspólnotowymi). Spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi nie z woli osób uprawnionych, lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy, czyni to więc we własnym imieniu, skoro to jej ustawodawca powierzył zarząd i gospodarowanie rzeczą wspólną, wyposażając ją dodatkowo w tym celu w osobowość prawną. Należy więc uznać, iż będzie to ten przypadek posiadania zależnego, gdzie podmiot, który rzeczą faktycznie włada, ma „inne prawo”, o którym mowa w art. 336 kodeksu cywilnego, z którym to prawem łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

 

Tym „innym prawem” będą zawarte w uzwg przepisy regulujące zagospodarowanie wspólnot gruntowych, nakładające na spółkę utworzoną obligatoryjnie przez członków wspólnoty obowiązek zarządzania i właściwego zagospodarowania gruntów wspólnoty (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 203/06).

 

Wspólnota gruntowa nie może więc rozporządzać nieruchomościami. Jest to przywilej spółki powołanej dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. To bowiem spółka jest osobą prawną (art. 15 ust. 1 uzwg), której przysługuje prawo rozporządzania nieruchomością. Taką decyzję podejmuje ogólne zebranie członków spółki, poprzez podjęcie stosownej uchwały.

 

Pierwsze pytanie dotyczy kwestii zbywania nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 uzwg” zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

 

Jak wynika z cytowanego przepisu, nieruchomości stanowiące wspólnotę mogą być zbywane, i to w różnej formie, w zasadzie bez żadnych ograniczeń. Może to być sprzedaż, zamiana, ale również darowizna. Chociaż takie ograniczenia dostrzegł WSA w Białymstoku, wyrażając pogląd w wyroku z 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 450/07, iż żaden z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje możliwości nieodpłatnego przenoszenia własności nieruchomości gruntowej, należącej do wspólnoty, na rzecz osoby fizycznej.

 

Najczęstszą formą zbycia jest sprzedaż. Określenie formy zbycia ma istotne znaczenie ze względu na treść ust. 2 art. 26 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w razie sprzedaży nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową gminie przysługuje prawo pierwokupu. Ze względu na treść art. 26 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych forma zbycia nieruchomości wspólnoty powinna być określona wyraźnie, nie budząc żadnych wątpliwości, z uwagi na przysługujące gminie prawo pierwokupu w razie sprzedaży gruntów.

 

Zebranie

Każdorazowo formę zbycia powinno określić ogólne zebranie w uchwale dotyczącej zbycia nieruchomości. Uchwała ogólnego zebrania w sprawie zbycia nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową powinna wskazywać nie tylko dokładne oznaczenie nieruchomości oraz formę zbycia, ale również określić osobę nabywcy. Jest to bardzo ważne, gdyż na podstawie danych z uchwały wójt wyraża zgodę na zbycie nieruchomości.

 

Jeżeli bowiem wójt wyrazi zgodę na nieodpłatne zbycie nieruchomości, bo tak zostanie określona forma zbycia w uchwale ogólnego zebrania, a spółka dokona jej sprzedaży, to należy uznać, iż dokonane zbycie nastąpiło bez wymaganej zgody, a zatem w konsekwencji czynność rozporządzająca będzie nieważna (tak: wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1267/03).

 

Z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości występuje do wójta zarząd spółki, przedstawiając stosowną uchwałę ogólnego zebrania. Ustawa nie przewiduje terminu, w jakim należy wystąpić do wójta o wyrażenie zgody. Jej brak spowoduje jednak nieważność zbycia nieruchomości w świetle art. 58 kodeksu cywilnego.

 

Zgoda na zbycie

Przepis art. 26 ust. 1 uzwg nie określa formy, w jakiej wójt wyraża zgodę na zbycie wspólnoty gruntowej. Należy jednak przyjąć, iż takie wyrażenie zgody jest władczym działaniem organu administracji i następuje w formie decyzji administracyjnej. Wskazać bowiem należy, iż zasadą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę w formie decyzji administracyjnej – art. 104 § 1.

 

 Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji posiadająca odpowiednią formę i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.

 

Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach i obowiązkach jego adresata. Wyrażenie zgody na zbycie wspólnoty gruntowej wykazuje taki charakter, a tym samym należy przyjąć, iż następuje ona w formie decyzji administracyjnej, która może być zaskarżona w administracyjnym toku instancji włącznie ze skargą i skargą kasacyjną do sądu administracyjnego.

 

Potwierdza to chociażby wyrok WSA w Białymstoku z 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 475/06, oraz wyrok NSA z 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 99/08 i do tych poglądów się przychylam.

 

Przeciwny pogląd wynika z postanowienia WSA w Gliwicach z 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Gl 21/07. Zdaniem sądu „działanie organu wykonawczego gminy polegające na realizowaniu ustawowych obowiązków w zakresie nadzoru nad spółką z art. 23, art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 cyt. ustawy nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Ustawa przewiduje bowiem przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę (art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 cyt. ustawy). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie używa natomiast określenia «decyzja». Zatem nie można domniemywać takiej formy prawnej działania przy realizacji obowiązków nadzorczych w przypadkach wyżej wskazanych. Nie powinno też budzić wątpliwości, iż nie wchodzi w rachubę wydanie postanowienia.”

 

Trudno jednak moim zdaniem powyższy pogląd zaakceptować. O ile forma zarządzenia będzie zasadna w przypadku utworzenia spółki przymusowej (brak konkretnie oznaczonego adresata aktu), o tyle trudno dopuścić formę zarządzenia w przypadku załatwienia wniosku spółki o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości skoro mamy konkretną sprawę i konkretnie oznaczonego adresata aktu wydanego przez wójta. Taki akt powinien więc, w mojej ocenie, przybrać formę decyzji administracyjnej.

 

PODSTAWA PRAWNA

  • Art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z 23 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DzU z 1963 r. nr 28, poz. 169 z późn. zm.)

 

 

 

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.