Dostęp do drogi publicznej

Autor: Jacek Kaczor / 17.01.2013
2012 49/50 12 ADMINISTRACJA I PRAWO 49/50
Patrząc na orzecznictwo sądowe wydaje się, że interes publiczny, wyrażający się w konieczności kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, zdecydowanie przegrywa w konfrontacji z faworyzowanym prawem do zabudowy nieruchomości.

Orzeczenia dotyczące dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie budzą już emocji. W pełni zasadne jest stanowisko sądów, że dostęp ten może mieć charakter bezpośredni bądź pośredni. Dostęp bezpośredni rozumiany jest jako takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek) w celu zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni polega na komunikacyjnym wykorzystaniu innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej.

 

Pośredni dostęp do drogi publicznej możliwy jest na dwa sposoby: przez ustanowienie służebności drogowej albo poprzez drogę wewnętrzną (wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Lu 554/11). Nie do końca jednoznaczne jest natomiast zapatrywanie sądów na kwestię udokumentowania pośredniego dostępu do drogi publicznej. W wyroku z 12 stycznia 2011 r. (sygn. II OSK 9/10) NSA uznał za słuszne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, wedle którego możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej czy pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej.

 

W innych orzeczeniach sąd stwierdza jednak, że „nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy” (wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1880/10).

 

Uzbrojenie terenu

Dużym liberalizmem wykazują się sądy, orzekając w zakresie wystarczalności uzbrojenia terenu. Już same wymogi ustawowe w tym zakresie trudno uznać za rygorystyczne, skoro art. 61 ust. 5 przewiduje, że warunek wystarczalności uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

 

Mimo jednoznacznego, jak mogłoby się wydawać, rozstrzygnięcia tej kwestii przez ustawodawcę, NSA przeprowadził jeszcze dalej idącą wykładnię przywołanego przepisu, stwierdzając, że „zagwarantowanie w drodze umowy wykonania uzbrojenia terenu nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta” (wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1780/08).

 

Stanowisko sądu jest zaskakujące tym bardziej, że trudno sobie wyobrazić inną formę zagwarantowania uzbrojenia terenu, niż odpowiednia umowa między inwestorem a jednostką organizacyjną (przedsiębiorcą). W świetle cywilnoprawnych zasad składania oświadczeń woli i zawierania umów nawet mało sformalizowana czynność zwrócenia się przez inwestora do odpowiedniej jednostki organizacyjnej o zagwarantowanie uzbrojenia terenu i udzielone w odpowiedzi zapewnienie tej jednostki o zagwarantowaniu takiego uzbrojenia odczytana będzie jako zawarcie umowy – ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami. Co więcej, bardzo ogólnikowe, a co za tym idzie mało precyzyjne sformułowanie sądu o wystarczalności posiadania przez inwestora „zapewnienia gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta” może być odczytane jako wymóg posiadania umowy przedwstępnej, bo trudno sobie wyobrazić, w jakiej innej formie jednostka organizacyjna mogłaby zagwarantować zawarcie w przyszłości odpowiedniej umowy.

 

Tymczasem to właśnie wymóg legitymowania się na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy umową przedwstępną na wykonanie odpowiedniej instalacji czy innych robót koniecznych dla zrealizowania warunku wystarczalności uzbrojenia terenu uznać należy za zbyt daleko idący. Umowa przedwstępna – ze względu na konieczność określenia w niej wszystkich istotnych postanowień umowy ostatecznej, a przede wszystkim ze względu na skutki jej niewykonania (także w stosunku do inwestora, który nie uzyskałby pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i nie byłby już zainteresowany wykonaniem uzbrojenia) – stanowi nazbyt wygórowane oczekiwanie wobec potencjalnych inwestorów.

 

Kierunek: liberalizacja

Jak widać na powyższych przykładach, niewyczerpujących bynajmniej bogatego orzecznictwa sądowego w sprawach z zakresu warunków zabudowy, sądy dokonały daleko idącego zliberalizowania przesłanek wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Z jednej strony taki stan rzeczy można by oceniać pozytywnie, jako przejaw uwzględniającej interes jednostkowy (prywatny) interpretacji przepisów prawnych, dzięki której usuwane są bariery administracyjne na drodze do realizacji inwestycji budowlanych. Z drugiej jednak nie sposób zapominać o ratio legis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której celem miało być kształtowanie pewnego rodzaju kultury przestrzennej.

 

Tak określonemu celowi przytoczone wyroki nie zawsze służą, dopuszczając szerokie stosowanie rozwiązań, które miały być wyjątkiem od zasady, nie zaś powszechnym standardem. Chociaż można argumentować, że wyroki sądowe nie stanowią – w przeciwieństwie do przepisów ustaw i rozporządzeń – źródła prawa, to jednak w praktyce wpływ orzecznictwa na stosowanie prawa przez organy administracyjne jest ogromny. Dlatego też, jeśli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stojące za nią założenia architektoniczno -urbanistyczne mają stanowić rzeczywisty wyznacznik wydawania decyzji o warunkach zabudowy, pożądana jest duża rozwaga w wyważaniu kolidujących na tle postępowania lokalizacyjnego interesów – prywatnego i publicznego. 

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.