Ustawa z 11 stycznia 2018 roku o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wprowadziła do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych szereg istotnych zmian. Między innymi wprowadziła w tychże ustawach przepisy określające tryb i zasady występowania przez radnych z interpelacjami i zapytaniami. Sama instytucja składania interpelacji i zapytań przez radnych nie jest nowym uprawnieniem, gdyż przez wiele lat to uprawnienie powszechnie funkcjonowało w materiach statutowych jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że przepisy ustrojowe samorządowe dotyczące tych zagadnień są odwzorowaniem podobnych uprawień posłów i senatorów, wynikających z ustawy z 9 maja 1996 roku o wykonywaniu mandatu posła i senatora (art. 14 ust. 1 pkt 7 i ust. 2) oraz regulaminu Sejmu.
Aby przejść do funkcjonowania w samorządach instytucji interpelacji i zapytań radnych, powinniśmy wyjaśnić sobie pochodzenie i historię słowa „interpelacja”, bo nie ma potrzeby wyjaśniać tu słowa „zapytanie”, gdyż ma ono polski rodowód i każdy go właściwie odbiera.
Słowo interpelacja pochodzi z języka łacińskiego: interpellatio, co można tłumaczyć na język polski jako przerwanie, przeszkadzanie, ale dla naszych potrzeb bardziej trafne byłoby tłumaczenie tego słowa jako żądanie, domaganie się wyjaśnień.
Ani interpelacja, ani zapytanie nie może dotyczyć sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ w drodze decyzji administracyjnej, w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, gdzie ani radny, ani rada gminy (powiatu, sejmik) nie będą stroną takiego postępowania (art. 28 KPA), a dostęp do akt sprawy zgodnie z art. 73 KPA przysługuje tylko i wyłącznie stronie.
Instytucja interpelacji powstała, kształtowała się i funkcjonuje w tych państwach, gdzie mechanizm ustrojowy przewiduje zasadę podziału władz, m.in. na władzę ustawodawczą i wykonawczą. Jako instytucja stwarza każdemu członkowi organu ustawodawczego prawo zwracania się do organów wykonawczych z zapytaniami w każdej sprawie, prawo żądania odpowiedzi i prawo wyciągania z nich wniosków. Interpelacja przybrała postać instytucji, której celem jest nie tylko uzyskanie odpowiedzi na zadane pytanie, lecz także ewentualne sprowokowanie dyskusji oraz zajęcie przez władzę ustawodawczą stanowiska w danej kwestii. Instytucja interpelacji jest instrumentem kontroli parlamentarnej nad działalnością władzy wykonawczej. W polskim parlamencie tryb i zasady składania interpelacji określa regulamin Sejmu. Zgodnie z nim interpelacje, wnioski o przedstawienie informacji bieżących, zapytania poselskie i pytania w sprawach bieżących mogą być kierowane do członków Rady Ministrów. Posłowi przysługuje prawo złożenia interpelacji w sprawach o zasadniczym charakterze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające zeń pytania oraz powinna być skierowana zgodnie z właściwością interpelowanego. Składa się ją w formie pisemnej na ręce marszałka Sejmu, który niezwłocznie przesyła wystąpienie interpelowanemu. Na każdą interpelację odpowiedź powinna być udzielona w ciągu 21 dni.
Procedura
Jak już wspomniałem, zasady i tryb zgłaszania interpelacji i zapytań radnych są podobne do tych dotyczących parlamentarzystów, z tym wyjątkiem, że dotyczą one gminy (powiatu, województwa), w której radny uzyskał mandat. Zgodnie z art. 24 ust. 3–7 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelację i zapytania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca zastrzegł, że interpelacja powinna dotyczyć spraw o istotnym znaczeniu dla gminy i zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego, będącego przedmiotem interpelacji oraz wynikającego z niej pytania.
Natomiast zgodnie z wolą ustawodawcy zapytania radnych powinny dotyczyć aktualnych problemów gminy, a także uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym danego zagadnienia. Tu także ustawodawca zastrzegł, że zapytanie radnego powinno zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego, będącego przedmiotem zapytania oraz wynikającego z niego pytania.
Interpelacje i zapytania powinny być składane na piśmie do przewodniczącego rady, który winien je niezwłocznie przekazać wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania do udzielenia odpowiedzi. Treść wszystkich interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie winna być podana do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczne zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Oczywiście istotne jest tu wskazanie, że istnieje różnica pomiędzy interpelacją a zapytaniem. Z mojego doświadczenia wiem, że dość często radni (chyba w celu zwrócenia uwagi na swoją aktywność) celowo mylą i nadużywają w swych wystąpieniach słowa „interpelacja” w stosunku do składanych wszelkiego rodzaju pism. Co jest interpelacją, a co jest zapytaniem prawodawca określił w sposób precyzyjny w ustawach samorządowych. Prawodawca dokonał tu hierarchizacji tych pojęć pod względem wagi i doniosłości przedkładanej organowi wykonawczemu przez radnego sprawy. I tak, interpelacja powinna dotyczyć spraw o istotnym znaczeniu dla całej gminy, natomiast zapytanie powinno dotyczyć aktualnych problemów gminy, a także uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym danego zagadnienia. I tak, dla przykładu: wystąpienie radnego w sprawie przedstawienia przez wójta strategii modernizacji i planów budowy nowego oświetlenia ulicznego w całej gminie lub wystąpienie w sprawie przedstawienia polityki naprawy układu komunikacyjnego polegającego na przedstawieniu harmonogramu budowy nowych i odbudowie istniejących gminnych dróg – będą interpelacjami, gdyż są istotnymi sprawami dla całej gminy i całej gminy dotyczą. Natomiast pytanie dlaczego nie świeci się kilka latarni ulicznych lub pytanie o termin zakończenia naprawy ubytków na drogach gminnych, albo interwencja radnego na prośbę mieszkańca w konkretnej sprawie – to jest zapytanie.
Odpowiednio podobnej treści przepisy odnoszą się do interpelacji i zapytań składanych przez radnych powiatowych i sejmików wojewódzkich. W ustawie o samorządzie powiatowym są to przepisy art. 21 ust. 9–13, a w ustawie o samorządzie województwa art. 23 ust. 5–9.
Z chwilą zastąpienia przepisów statutowych przez ustawowe, dotyczących interpelacji i zapytań radnych, zmienił się tryb i zasady ich składania. Obecnie nie ma możliwości składania ustnie na sesjach interpretacji i zapytań, co oprócz formy pisemnej było dość często dopuszczalne przepisami statutowymi. W obecnym stanie prawnym radny może złożyć tylko pisemną interpelację i zapytanie. Może to uczynić w każdym czasie.
Przy czym, chciałbym na jedno tu zwrócić uwagę. Ani interpelacja, ani zapytanie nie może dotyczyć sprawy indywidualnej rozstrzyganej przez organ w drodze decyzji administracyjnej, w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, gdzie ani radny, ani rada gminy (powiatu, sejmik) nie będą stroną takiego postępowania (art. 28 KPA), a dostęp do akt sprawy zgodnie z art. 73 KPA przysługuje tylko i wyłącznie stronie.
Nowe regulacje a dotychczasowa praktyka
Z chwilą zastąpienia przepisów statutowych przez ustawowe, dotyczących interpelacji i zapytań radnych, zmienił się tryb i zasady ich składania. Obecnie nie ma możliwości składania ustnie na sesjach interpretacji i zapytań, co oprócz formy pisemnej było dość często dopuszczane przepisami statutowymi. W obecnym stanie prawnym radny może złożyć tylko pisemną interpelację i zapytanie. Może to uczynić w każdym czasie. Oczywiście, może to także uczynić w trakcie trwania sesji rady (sejmiku) np. w punkcie „wnioski i oświadczenia radnych”. I jest to dość często praktykowane w radach, gdzie radni w tym punkcie obrad sesji zabierają głos i omawiają swoją interpelację lub zapytanie, a następnie składają w formie pisemnej interpelację lub zapytanie na ręce przewodniczącego albo informują w tym punkcie o złożonej wcześniej interpelacji lub zapytaniu. Na taki sposób składania interpelacji i zapytań moim zdaniem ma dodatkowo istotny wpływ obowiązek transmisji obrad sesji rady, gdzie radni chcą wykazać swą aktywność nie tylko wobec obecnych na sesji rady, ale także wobec osób oglądających „na żywo” obrady sesji rady w internecie. I w związku z tym mam chyba słuszne obawy, czy transmisje sesji rady online nie przyczynią się i nie zapoczątkują pośród radnych wyścigu na zasadzie „kto ma więcej” złożonych interpelacji i zapytań. W mojej ocenie chyba zaczyna się pojawiać takie zjawisko. Jednak nie na tym polega podstawowa rola radnego. Podstawowym zadaniem radnego, jako członka stanowiąco-kontrolnego organu kolegialnego jest brać czynny udział w procesie uchwałodawczym i kontrolnym. Uprawnienie do składania interpelacji i zapytań winno być stosowane przez radnych jako środek szczególny i wyjątkowy, a w żadnym wypadku nie powszechny. Radni nie powinni nadużywać tego uprawnienia np. do celów pozamerytorycznych (walki politycznej), a w szczególności, kiedy przy niewielkim wysiłku (zamiast składać interpelację lub zapytanie) odpowiedź na swoje wątpliwości mogliby uzyskać poprzez dokonanie analizy dostarczanych im, jako radnym, materiałów i informacji. Radny powinien pamiętać o tym, że przy przygotowaniu odpowiedzi na interpelację czy zapytanie radnego niekiedy jest zaangażowanych kilku pracowników urzędu, którzy mogliby w tym czasie wykonywać inne ważne dla gminy czynności.
Odpowiedzi i terminy
Zmieniły się także sposób odpowiedzi i terminy na udzielenie odpowiedzi na interpelację i zapytania radnych. Obecnie przepisy w tym zakresie dopuszczają tylko odpowiedź pisemną w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia interpelacji lub zapytania radnego. Na uwagę zasługuje także to, że prawodawca nie wprowadził żadnej sankcji prawnej za niedotrzymanie 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi. Zatem, zgodnie z doktryną, termin ten należy uznać za termin o charakterze instrukcyjnym, a jedyną odpowiedzialnością, jaką może ponieść organ wykonawczy w związku z niedotrzymaniem tego terminu, jest tzw. odpowiedzialność polityczna, np. radny może po rozpatrzeniu raportu o stanie gminy (powiatu, województwa) zagłosować przeciw udzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu. Samo zaś udzielenie odpowiedzi na interpelację lub zapytanie radnego w powszechnym stanowisku doktryny uważane jest za czynność o charakterze materialno-technicznym, dostarczającą pytającemu informacji na zadane pytanie. Wobec tego jako taka nie może podlegać zaskarżeniu ani w toku postępowania administracyjnego czy przed sądem administracyjnym. Istotne jest także to, że ustawodawca dopuścił, aby odpowiedzi mógł udzielać nie tylko organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, ale także osoba wyznaczona przez niego. Zatem na interpelację lub zapytanie radnego odpowiedzi może udzielić upoważniony pracownik gminy, jednak należy pamiętać, że odpowiada on z upoważnienia organu wykonawczego i w imieniu tego organu. Czyli odpowiedzialność za treść udzielonej odpowiedzi ponosi organ wykonawczy, pomimo że odpowiedzi tej nie tworzył. Przy zasadzie pisemności składania i udzielania odpowiedzi ustawodawca nie przewidział także możliwości zadania dodatkowego pytania, kiedy zdaniem radnego odpowiedź na interpelację lub zapytanie nie wyczerpuje postawionej przez radnego sprawy. Wydaje się, że w takim przypadku radny może tylko złożyć kolejną interpelację lub zapytanie przedstawiając w opisie faktycznym na co nie uzyskał pełnej odpowiedzi.
Jak już na początku wspomniałem, samorządowa instytucja interpelacji i zapytań radnych jest ze wszech miar pozytywnym uprawnieniem stosowanym przez pojedynczego radnego, klub radnych lub grupę radnych służącym do uzyskiwania informacji dotyczących polityk, strategii, planów oraz spraw o charakterze bieżącym, wykonywanych przez organ wykonawczy. Tylko chciałbym jeszcze raz podkreślić. Nie powinna ona być wykorzystywana z nadgorliwością jako instrument tzw. robienia polityki w radzie lub zadręczania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, bo wtedy organ wykonawczy z całym swym urzędem gros swojego czasu zamiast pracować nad ważnymi sprawami dla gminy/powiatu, w tym wykonywaniem uchwał rady gmin (powiatu, sejmiku), zajmował się będzie udzielaniem odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych. A chyba nie o to chodzi w stosowaniu instytucji interpelacji i zapytania. Wbrew pozorom przygotowanie precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi na interpelację i zapytanie radnego zabiera sporo czasu.
