Nie wszyscy zdajemy sobie sprawę, że nasz kodeks postępowania administracyjnego pochodzi w swej zasadniczej treści z 1928 roku, a zapożyczony został z prawa austriackiego. Mimo wielokrotnych nowelizacji i zmian ustrojowych podstawowe instytucje kodeksu nie uległy radykalnym zmianom. Natomiast nowinki prawne, które w czasie prawie 90 lat pojawiły się w państwach odwołujących się do doświadczeń austriackich, poszły o wiele dalej.
Wydaje mi się, że naszą ostatnią głębszą nowelizację nazywamy rewolucyjną z pewną przesadą. Bo tak naprawdę powstał tylko katalog zasad dobrej administracji, wprowadzona została mediacja, milczące załatwianie sprawy, tryb uproszczony i kilka innych korekt. Natomiast inne istotne kwestie modernizujące procedurę nie znalazły uznania twórców legislacji, a sama nowelizacja była wyrazem kompromisu, jak przyznaje prof. Zbigniew Kmieciak, przewodniczący zespołu, który przygotował nowe prawo. Stało się tak, bo były duże różnice zdań wśród luminarzy prawa administracyjnego.
Nie ma co ukrywać, wśród prawników uniwersyteckich i praktyków nie ma jednomyślności co do dalszego usprawniania naszej administracji. Są nawet głosy, wcale nieodosobnione, że jak coś dobrze działa, to nie należy tego poprawiać. Na taką ocenę być może wpływała wcześniejsza praktyka nowelizacji kazuistycznych, łatających dziury i często na polityczne zamówienie. Przyprawiały one o duży ból głowy urzędników, którzy zmagali się z ich wdrożeniem. Bo czasem nawet niewielkie zmiany jednego przepisu potęgowały już istniejące niespójności w poprawianych instytucjach procedury administracyjnej.
Na pytanie, co dalej z budową etosu przyjaznej obywatelowi administracji, odpowiada sama nowela. Przez dwa lata od wejścia w życie nowelizacji ministrowie mają w swoich obszarach ocenić, gdzie zachować dwuinstancyjne postępowania, a gdzie warto je zlikwidować. Na podstawie takiego raportu zapadną decyzje o reformie administracyjnych instancji. To rzeczywiście byłaby zmiana rewolucyjna, jeśli objęłaby sporą część postępowań.
Niewątpliwie dużym wyłomem w arbitralnym postępowaniu administracyjnym byłoby przyjęcie do systemu umowy administracyjnej, funkcjonującej z sukcesami w Czechach i na Węgrzech. Jej zalety legislatorzy widzą w tym, że decyzja powstawałaby na zasadzie ścierania się interesów strony i organu. Ustalone w ten sposób obowiązki czy uprawnienia np. w decyzjach budowlanych, gdzie czasem występuje kilkudziesięciu uczestników procesu inwestycyjnego, zapobiegłyby wielu niepotrzebnym skargom do wyższej instancji, nie mówiąc o stracie czasu i pieniędzy.
Rozważane są dwie opcje włożenia do procedury umowy administracyjnej. Ta bardziej liberalna zakłada, że umowa mogłaby być alternatywą dla wszystkich decyzji, oczywiście jeśli tylko nie byłoby problemu z charakterem sprawy. Druga przewidywałaby ograniczony zakres stosowania umowy tylko do tych przypadków, na które przepis szczególny w ustawach przyzwala.
Nie udało się uzgodnić przepisów dotyczących procedury wydawania i wprowadzania do obrotu decyzji generalnych. Sądzę, że obok trudności ze sformułowaniem zapisów zaciążyła tu tradycja i pewien konserwatyzm legislatorów, bo przecież istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie indywidualnej sprawy administracyjnej ściśle określonych podmiotów. Decyzje generalne stanowią duży wyłom w procedurze, bo nie mają imiennie określonego adresata, ale rozstrzygałyby w konkretnych sytuacjach, podobnie jak indywidualna decyzja administracyjna. Bardziej są podobne do uchwał organów samorządowych czy innych aktów normatywnych. Takie decyzje w sprawie dopalaczy wydaje już Główny Inspektor Sanitarny, ale istnieją wątpliwości co do ich statusu prawnego.
Doganianie obecnej rzeczywistości społecznej przez kpa wymagać będzie, o czym mówi się od dawna, regulacji umożliwiającej udział w postępowaniu tzw. podmiotu zainteresowanego, czyli takiego, który ma interes faktyczny, a nie ma interesu prawnego. Chodzi o to, że taka osoba miałaby dostęp do akt sprawy, a swoje stanowisko mogłaby przedstawiać w formie pisemnej. Ta instytucja jest potrzebna i ważna, bo uwagi, stanowiska, propozycje itp. w sprawie przedstawianej przez zainteresowanego, byłyby traktowane jako dowody w postępowaniu.
Te kilka instytucji, które przepadły w ostatnim podejściu nowelizacyjnym, zapewne będzie procedowanych przy kolejnym, choć nie bez oporów. Ci, którzy są za modernizacją kpa, mówią wprost – unowocześnienie procedury administracyjnej to wyższa konieczność. To co sprawdzało się przez ostatnie prawie 100 lat, niekoniecznie sprawdza się w naszej internetowo-cyfrowej rzeczywistości oraz w gąszczu spraw do rozstrzygnięcia o których naszym ojcom, nie mówiąc o dziadkach, nawet się nie śniło.
