Ustawodawca dostrzegając zalety realizacji zadań publicznych w formie związku międzygminnego, postanowił zachęcić gminy do współpracy, wprowadzając do znowelizowanej ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ucpg) kilka przepisów, które miały rozwiać ewentualne wątpliwości interpretacyjne związane z kompetencjami organów związku. Jednym z tych przepisów jest art. 3 ust. 2a ucpg stanowiący, iż w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.
Przepis ten stanowi swoiste „doprecyzowanie” (uznawane przez niektórych za zbędne, podobnie jak pozostałe przepisy dotyczące związków międzygminnych zawarte w ucpg) przepisów zawartych przede wszystkim w ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: usg). Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 usg prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.
Działanie zamiast gminy
Argumentem przemawiającym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz interpretacji podanej na wstępie ma być rzekomo art. 6q ucpg stanowiący, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W ocenie organu odwoławczego brak jest przepisu pozwalającego na przeniesienie kompetencji orzeczniczych w tym zakresie, analogicznego jak ma to miejsce w przypadku kompetencji organu egzekucyjnego (por. art. 6r ust. 1b ucpg). Jednocześnie wskazuje się, iż w ustawie Ordynacja podatkowa wśród organów podatkowych nie wymienia się organów związku.
Interpretacja w tym zakresie zdaje się być wynikiem błędnego rozumienia istoty związku międzygminnego i wynikających z niej konsekwencji. Wszystkie obecnie działające związki międzygminne (bez względu na przedmiot swojej działalności) stanowią dobrowolną i konsensualną formę współdziałania JST szczebla gminnego, mającą na celu wspólne wykonywanie zadań publicznych przez odrębny względem nich podmiot prawa publicznego i prywatnego. Wśród cech charakterystycznych związków wskazuje się przede wszystkim subsydiarność oznaczającą, iż związek międzygminny realizuje określone w statucie zadania publiczne zamiast (!) gmin członkowskich. Oznacza to, iż z chwilą ogłoszenia statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym określone w nim zadania publiczne stają się zadaniami związku, przestając być z tą chwilą zadaniami poszczególnych gmin członkowskich. Między innymi z uwagi na powyższe w doktrynie prawa administracyjnego słusznie wskazuje się, iż „w zakresie wykonywania zadań publicznych związek traktowany jest tak samo jak jednostka samorządu terytorialnego”.
Domniemanie kompetencji
Z powyższego wynika kolejna cecha związku międzygminnego, którą jest domniemanie kompetencji w zakresie realizowanych przez związek zadań. Organy związku międzygminnego z mocy prawa uzyskują bowiem kompetencje do podejmowania czynności faktycznych i prawnych niezbędnych do zrealizowania określonych w statucie zadań publicznych. Ustawodawca wskazuje wprost, iż „prawa i obowiązki gmin (…) przechodzą na związek” (art. 64 ust. 3 usg), wskutek czego „prawa i obowiązki organów gminy (…) wykonują właściwe organy tego związku” (art. 3 ust. 2a ucpg).
Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 65 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, z tym że w przypadku związków powiatowych ustawodawca „dopowiada”, iż są one tworzone „w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej”. Przepis ten potwierdza, iż wydawanie decyzji administracyjnych mieści się w zakresie wykonywania zadań publicznych, o którym mowa także na gruncie usg. Powyższa konstrukcja przepisów wskazuje, iż prawa i obowiązki mają charakter służebny względem określonych w statucie zadań publicznych służąc ich realizacji.
W konsekwencji w wyniku utworzenia związku międzygminnego (bądź przystąpienia do niego nowej gminy) dochodzi do następstwa prawnego o charakterze funkcjonalnym pomiędzy organami gminy a organami związku. Związek staje się sukcesorem praw i obowiązków poszczególnych gmin związanych z realizacją statutowo określonych zadań. Jednocześnie sukcesja ustrojowa ma wymiar procesowy, gdyż powoduje przejście na organy związku uprawnień do prowadzenia postępowania organu dotychczas właściwego.
Dlatego w przypadku przekazania na rzecz związku całości nowych zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi określonych w znowelizowanej ucpg ilekroć mowa jest w ustawie o wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) należy przez to rozumieć zarząd związku, zaś ilekroć stanowi ona o radzie gminy należy przez to rozumieć zgromadzenie związku.
Właściwość rzeczowa organów podatkowych
Powyższej tezie nie przeczy powoływany przez organy odwoławcze art. 6q ucpg określający właściwość rzeczową organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy Ordynacja podatkowa, właściwość rzeczową organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich działania. Podobne rozwiązanie przewiduje art. 20 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
W przypadku każdej kategorii spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej niezbędne jest zatem określenie przez ustawodawcę organów rzeczowo właściwych. Organem wskazanym w przepisach materialnoprawnych co do zasady (wyjątkiem mogą być przepisy dotyczące obligatoryjnych związków gmin) nigdy nie będzie organ związku międzygminnego. Jego powołanie jest bowiem fakultatywne, stąd właśnie określany jest on jako „jednostka samorządowa «drugiego stopnia»”.
Jednocześnie sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej byłoby określanie właściwości rzeczowej organów poprzez wskazywanie organu gminy z jednoczesnym dopowiadaniem w każdym przypadku, iż w razie przekazania określonych zadań na rzecz związku organem tym staje się zarząd związku. Należy bowiem pamiętać, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą. Skoro zatem istnieje w tym zakresie zasada ogólna (wyrażona w usg) nie należy jej kazuistycznie powtarzać za każdym razem w przepisach szczególnych.
W przedmiotowym aspekcie kluczowe znaczenie ma zatem statut związku, będący aktem prawa miejscowego, w którym określone zostają zadania przenoszone przez gminy członkowskie na rzecz związku. To przez ich pryzmat określane będą kompetencje organów związku, które w wielu statutach związków zostały określone wprost. Statut, będąc aktem prawa miejscowego, wiąże nie tylko organy związku czy organy gmin członkowskich, ale także organy odwoławcze. Mając wątpliwość co do legalności aktu prawa miejscowego, organy administracji publicznej winny wystąpić do podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, zmierzającego do kontroli jego legalności.
Interpretacje
Powyższej interpretacji nie sprzeciwia się także ordynacja podatkowa. Co prawda nie wymienia ona wprost zarządu związku jako organu podatkowego, nie można jednakże wywodzić z tego wniosku o niedopuszczalności przyznania mu takiego statusu. Należy bowiem pamiętać, iż to przepisy ustrojowe wyznaczają kto (jaki organ, jak zbudowany i na jakich zasadach funkcjonujący) posiada kompetencję do realizowania zadań określonych przepisami prawa materialnego, w procedurze wynikającej z przepisów prawa procesowego.
Kompetencje orzecznicze zarządu związku międzygminnego były wielokrotnie przedmiotem wystąpień w stanowiskach Ministerstwa Środowiska czy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Znajduje ona także akceptację w piśmiennictwie i orzecznictwie. Przykładowo przywołać można orzeczenia WSA w Olsztynie (sygn. I SA/Ol 760/13, I SA/Ol 18/14), w których sąd weryfikując prawidłowość decyzji administracyjnych, nie zakwestionował właściwości rzeczowej zarządu związku.
Powyższe uwagi dowodzą, jak wiele niezrozumienia wiąże się nadal z funkcjonowaniem związków międzygminnych. Receptą na rozwiązanie tej sytuacji nie są jednak kolejne regulacje zawarte w przepisach szczególnych, które mogą powiększyć tylko wątpliwości interpretacyjne. Ewentualnej zmianie ulec powinny przepisy ustrojowych ustaw samorządowych regulujące ogólne zasady funkcjonowania związków.
Więcej na temat weryfikacji deklaracji i skutecznej egzekucji opłat >>>>
