Kontrola zadań zleconych organizacjom pozarządowym

Autor: Maria Supera - Markowska / 07.03.2013
2013 5 ADMINISTRACJA I PRAWO
Dotacje przekazywane przez jednostki samorządu terytorialnego organizacjom pozarządowym są środkami publicznymi i z uwagi na to ich wykorzystanie musi podlegać szczególnemu nadzorowi i kontroli.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: DzU z 2010 roku nr 234, poz. 1536 ze zm.), zwanej dalej udzppiw, organy administracji publicznej, prowadząc działalność w sferze zadań publicznych, określonej w art. 4, powinny współpracować z organizacjami pozarządowymi (oraz podmiotami z nimi zrównanymi), prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów.  Jedną z możliwych form tej współpracy jest zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych, które może polegać na:

  • powierzaniu wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji,
  • wspieraniu wykonywania takich zadań, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji.

 

Udzielanie dotacji na realizację zadań zleconych organizacjom pozarządowym przez jednostki samorządu terytorialnego reguluje art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej ufp. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że środki przekazywane organizacjom pozarządowym na realizację zadań zleconych nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 roku, sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8).

 

Określenie trybu kontroli

Zgodnie z art. 16 ust. 1 udzppiw, organizacje pozarządowe, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego przez JST, zobowiązują się do jego wykonania w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 221 ust. 3 ufp. Na podstawie art. 221 ust. 3 ufp umowa o realizacji zadań zleconych przez JST organizacjom pozarządowym powinna określać:

  1. szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania,
  2. wysokość dotacji celowej udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności,
  3. termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego,
  4. tryb kontroli wykonywania zadania,
  5. termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej,
  6. termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

 

Ramowy wzór umowy o realizacji zadań zleconych określony jest w rozporządzeniu ministra pracy i polityki społecznej z 15 grudnia 2010 roku w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (DzU z 2011 r. nr 6, poz. 25), zwanym dalej rozporządzeniem. W świetle przytoczonego powyżej art. 221 ust. 3 pkt 4 ufp w umowie konieczne jest uregulowanie trybu kontroli wykonywania zadania. Postanowienia w tym zakresie zawarte są w paragrafie 10 ramowego wzoru umowy zawartego w rozporządzeniu. Zaznaczyć należy, iż wzór ten ma charakter ramowy. Oznacza to, iż podstawowe uregulowania (w tym także dotyczące kontroli) mogą zostać doprecyzowane lub uzupełnione tak, aby w praktyce jej wykonywania kontrola realizacji zadań zleconych przez JST organizacjom pozarządowym była jak najbardziej skuteczna i efektywna. Wymaga to określenia następujących kwestii:

  • kryteriów i zakresu kontroli,
  • przedmiotu kontroli,
  • miejsca przeprowadzenia kontroli,
  • czasu przeprowadzenia kontroli (w trakcie realizacji zadania czy po jej zakończeniu),
  • obowiązków sprawozdawczych organizacji pozarządowych,
  • wdrażania wyników kontroli.

 

Na co zwrócić uwagę?

Na podstawie art. 17 udzppiw organ zlecający zadanie publiczne poddaje kontroli i ocenie realizację zadania, a w szczególności:

  • stan realizacji zadania,
  • efektywność, rzetelność i jakość wykonania zadania,
  • prawidłowość wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania,
  • prowadzenie dokumentacji określonej w przepisach prawa i postanowieniach umowy.

 

Kontrola wykonywana w powyższym zakresie nie powinna ograniczać się tylko do kwestii formalnych (prowadzenia dokumentacji) czy finansowych (prawidłowości wykorzystania dotacji), ale powinna mieć też charakter merytoryczny, na co NIK zwracała uwagę podczas przeprowadzanych kontroli. Wynika to też z paragrafu 10 ust. 1 ramowego wzoru umowy, na podstawie którego JST sprawuje kontrolę prawidłowości wykonywania zadania publicznego przez organizację, w tym (czyli między innymi, a nie wyłącznie) wydatkowania przekazanej dotacji. Aspekt finansowy jest tylko jednym z wielu, które należy uwzględnić, dokonując kontroli realizacji zadania przez organizację. Celem jest też sprawdzenie, czy i w jakim stopniu zadanie jest wykonywane oraz jak to wykonywanie przebiega pod względem efektywności, rzetelności i jakości. W przypadku odmowy poddania się przez organizację kontroli, zgodnie z paragrafem 15 ust. 1 pkt 5 ramowego wzoru umowy, umowa o realizację zadania może zostać rozwiązana przez JST ze skutkiem natychmiastowym.

 

Kwestią praktyczną jest określenie przedmiotu kontroli, czyli odpowiedź na pytanie, co może stanowić materiał do przeprowadzenia czynności kontrolnych.  W paragrafie 10 ust. 2 zd. 1 ramowego wzoru umowy przewidziano, iż czynności te mogą polegać na badaniu dokumentów i innych nośników  informacji, mających lub mogących mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykonywania zadania. Zapisano także możliwość żądania od organizacji udzielenia, ustnie lub na piśmie, informacji dotyczących wykonania zadania publicznego. Na podstawie  paragrafu 10 ust. 2 zd. 2 ramowego wzoru umowy organizacja na żądanie JST  jest zobowiązana dostarczyć lub udostępnić dokumenty i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie określonym przez kontrolującego.  

 

Miejsce przeprowadzania kontroli

Kontrola może się odbywać zarówno w siedzibie organizacji, jak i w miejscu realizacji zadania publicznego (np. podczas organizowanego szkolenia) – wynika to z paragrafu 10 ust. 3 ramowego wzoru umowy. W tym drugim przypadku można ją porównać do wizytacji. To, czy taką „wizytację” warto przeprowadzić zależy od rodzaju i charakteru zleconego zadania.  W pewnych sytuacjach (np. realizacji zadania polegającego na organizacji serii warsztatów) może to być szczególnie celowe, aby na bieżąco ocenić merytoryczną realizację zadania publicznego. Najpierw jednak warto zadbać o to, aby organizacja została umownie zobowiązana do informowania JST o wydarzeniach, spotkaniach itp. realizowanych w ramach wykonywanego zadania.

 

Ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia kontroli zarówno w trakcie (kontrola bieżąca), jak i po wykonaniu zadania publicznego – kontrola następcza (paragraf 10 ust. 1 zd. 2 ramowego wzoru umowy). Możliwość przeprowadzenia kontroli bieżącej stanowi ważne uprawnienie JST, pozwalające dzięki jego wykorzystaniu w niektórych sytuacjach „uratować” prawidłową realizację zadania publicznego, co nie jest już możliwe w przypadku ograniczenia się jedynie do kontroli następczej. W przypadku kontroli następczej szczególne znaczenie ma sprawozdawczość i obowiązki w jej zakresie nałożone na organizację. Niezależnie od tego, czy kontrola ma charakter bieżący, czy następczy, wyłączną formą oceny realizacji zadania przez JST nie powinno być zapoznawanie się ze sprawozdaniami składanymi przez organizację.

 

Obowiązki sprawozdawcze

Organizacje pozarządowe są zobowiązane sporządzić sprawozdania z wykonania zleconego zadania w terminie:

  • 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania  – co do zasady,
  • 30 dni od dnia zakończenia roku budżetowego – w przypadku, gdy okres realizacji zadania wykracza poza rok budżetowy,
  • 30 dni od dnia doręczenia wezwania – w przypadku, gdy JST wzywa do złożenia sprawozdania częściowego z wykonywania zadania publicznego.

 

Zgodnie z paragrafem 15 ust. 1 pkt 4 ramowego wzoru umowy, w przypadku nieprzedłożenia  przez organizację sprawozdania w terminie i na zasadach określonych w umowie, umowa może zostać rozwiązana przez JST ze skutkiem natychmiastowym.

 

Wzór sprawozdania zawarty jest w rozporządzeniu. Obejmuje ono część merytoryczną oraz cześć „finansową” (sprawozdanie z wykonania wydatków). Zgodnie z paragrafem 11 ust. 7 ramowego wzoru umowy JST ma prawo żądać, aby organizacja, w wyznaczonym terminie, przedstawiła dodatkowe informacje i wyjaśnienia do sprawozdania. Uprawnienie to ma zapewnić pełną możliwość oceny realizacji zadania i w przypadku wykonywania pewnych zadań warto z niego skorzystać, chcąc zapewnić skuteczność i efektywność kontroli. W sprawozdaniu zawiera się zestawienie faktur (rachunków) – organizacja nie ma natomiast obowiązku ich załączania do sprawozdania. Jednak na  żądanie JST jest zobowiązana do ich przedstawienia.  Jednostka samorządu terytorialnego może także zażądać od organizacji dołączenia do sprawozdania materiałów dokumentujących działania faktyczne podjęte przy realizacji zadania (np. listy uczestników projektu, publikacje wydane w ramach projektu, raporty, wyniki prowadzonych ewaluacji), jak również konieczne działania prawne (kopie umów, kopie dowodów przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w ramach zamówień publicznych, o ile z umowy lub przepisów odrębnych wynika obowiązek stosowania przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (t.j.: DzU z 2010 roku nr 113, poz. 759, ze zm.).

 

Wyniki kontroli

Zgodnie z paragrafem 10 ust. 4 i 5 ramowego wzoru umowy, JST ma obowiązek poinformować organizację o wynikach kontroli, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości powinna przekazać jej  wnioski i zalecenia mające na celu ich usunięcie. Organizacja jest zobowiązana w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia ich otrzymania do wykonania wniosków i zaleceń, o czym powinna powiadomić JST. W przypadku nieusunięcia w tym terminie stwierdzonych nieprawidłowości, zgodnie z paragrafem 15 ust. 1 pkt 5 ramowego wzoru umowy, umowa o realizację zadania może zostać rozwiązana przez JST ze skutkiem natychmiastowym.

 

Zawarcie umowy o realizacji zadania publicznego nie oznacza, iż ich wszelkie stosunki związane z wykonaniem zleconego zadania regulowane są przez przepisy prawa cywilnego (jakkolwiek paragraf 21 ramowego wzoru umowy odsyła do uregulowań kodeksu cywilnego w zakresie nieuregulowanym umową). Wprawdzie umowa ma pewne cechy umowy cywilnoprawnej, ale jest ona nierozerwalnie związana z aktem prawa publicznego w postaci udzielenia dotacji. Przekazane w tej formie środki nie tracą swojego publicznoprawnego charakteru (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2007 roku, sygn. akt V SA/Wa 316/07) i dlatego, mimo iż przekazanie dotacji następuje na podstawie umowy, JST zachowuje swoje władcze uprawnienia, w tym uprawnienia kontrolne, dotacja podlega szczególnym zasadom rozliczenia, a właściwą drogą dla dochodzenia jej zwrotu jest egzekucja administracyjna.

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.