Lokal użytkowy w gminie

Autor: Szymon Batkowski / 20.12.2012
PRAWNIK ODPOWIADA 13 3 2010 13

Czy wymagana jest zgoda rady gminy do wynajęcia lokalu użytkowego znajdującego się w budynku urzędu gminy? Rada nie uchwaliła zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości.

Zgoda rady jest wymagana tylko wówczas, gdy lokal użytkowy jest nieruchomością w rozumieniu kodeksu cywilnego, a więc stanowi odrębny przedmiot własności. {paid}

Aby precyzyjnie ustosunkować się do problemu postawionego w pytaniu, należy na początek wyjaśnić pewne kwestie natury ogólnej. W zakresie gospodarowania mieniem gminnym kompetencje posiada zarówno wójt, jako organ wykonawczy, jak i w pewnym zakresie rada.
Zasadą jest, iż do kompetencji wójta należy gospodarowanie mieniem gminy. Wynika to wprost z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - dalej: usg.
Natomiast do kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uprawnienia te określone są art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Jest to wyjątek od zasady określonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a dotyczy wszystkich nieruchomości, w tym budynkowych i lokalowych.
Kompetencje organów gminy zostały więc dość precyzyjnie podzielone w zakresie gospodarowania mieniem: rada posiada kompetencje tylko w odniesieniu do nieruchomości.
Definicja nieruchomości
Aby dokonać więc oceny, czy rada ma prawo podejmować uchwałę dotyczącą określonego składnika majątku gminy, musimy ustalić, czy mamy do czynienia z nieruchomością. W tym celu należy sięgnąć po definicję nieruchomości zawartą w kodeksie cywilnym, gdyż usg takiej definicji nie zawiera.
Z przepisu art. 46 § 1 kc wynika, że prawu polskiemu znane są trzy rodzaje nieruchomości: części powierzchni ziemskiej, a więc nieruchomości gruntowe, budynki, a więc nieruchomości budynkowe i części budynków, a więc nieruchomości lokalowe, czyli po prostu lokale. Należy jednak wyraźnie wskazać na zasadniczą różnicę między nieruchomościami gruntowymi a budynkami i lokalami. O ile bowiem grunty zawsze będą nieruchomościami, o tyle budynki i lokale tylko wtedy będą nieruchomościami, gdy przewiduje to przepis szczególny, bowiem w myśl zasady superficies solo cedit (łac. to co jest na powierzchni przypada gruntowi), w braku takiego przepisu budynki i lokale są tylko częściami składowymi nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 47 §1 kc, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.
Budynki trwale z gruntem związane są nieruchomościami, o ile na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tylko więc przepis może ustanawiać budynek nieruchomością, a nie można tego skutecznie dokonać czynnością prawną stron. Współcześnie z odrębną własnością budynków spotykamy się głównie w przypadku budynków pozostających na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste - art. 235 § 1 kc.
Z odrębną własnością lokali mamy do czynienia w razie jej ustanowienia na mocy określonego konstytutywnego zdarzenia cywilnoprawnego określonego przepisami ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DzU z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.), a więc w trybie umowy, jednostronnej czynności prawnej właściciela lub z orzeczenia sądu (Kodeks Cywilny, komentarz, pod red. E. Gniewka, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006).
Nie ma jednak przeszkód, aby budynek stanowił jeden lokal użytkowy. Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CSK 402/07, stwierdził, iż treść art. 46 § 1 kc nie upoważnia do twierdzenia, że lokal zajmujący cały budynek nie może być odrębnym przedmiotem własności. Lokal użytkowy obejmujący cały pawilon handlowy jest wydzielony trwałymi ścianami zewnętrznymi budynku, mieści się więc w definicji samodzielnego lokalu zamieszczonej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że każdy samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość, a więc także lokal użytkowy obejmujący całość pawilonu handlowego, w którym się znajduje.

Nie ma przeszkód prawnych, aby gmina była właścicielem lokalu użytkowego, który będzie stanowił odrębną własność.

Definicja nieruchomości zawarta w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) jest oparta na definicji kodeksowej. Zgodnie z art.4 pkt 1 nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.
Usg z kolei nie zawiera definicji nieruchomości i dlatego pojęciu nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a należy nadać znaczenie określone w kodeksie cywilnym. Należy się bowiem kierować zasadą racjonalnego ustawodawcy i przyjąć, iż tym samym zwrotom występującym w różnych aktach nadane zostało takie samo znaczenie. Nie ma poza tym podstaw do przyjęcia, iż pojęcie nieruchomości z usg ma inne znaczenie niż to występujące w kodeksie cywilnym. W przepisie tym będzie więc chodziło nie tylko o nieruchomości gruntowe, ale również o nieruchomości budynkowe i lokalowe.

Uchwała nie zawsze potrzebna
Jak widać z przytoczonych wyżej przepisów, nie każdy lokal użytkowy będzie nieruchomością. Najprościej można powiedzieć, iż o tym, czy mamy do czynienia z lokalem będącym nieruchomością, decyduje to, czy dla danego lokalu została założona księga wieczysta.
Lokal niebędący odrębnym przedmiotem własności nie jest objęty dyspozycją przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a tym samym nie jest wymagana zgoda rady do jego wynajęcia.
Uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na wynajem lokalu użytkowego niebędącego odrębnym przedmiotem własności narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a tym samym kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem.

Taki pogląd zaprezentował wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 stycznia 2010 r., znak: NK/Z.II.0911-6/10. Organ nadzoru w uzasadnieniu stwierdził:

„Przepis (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg) stanowi, że do właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. (...) Przepis wyżej cytowany bezwzględnie wymaga spełnienia dwóch warunków, tj. ma być to nieruchomość, a ponadto wynajmowanie tej nieruchomości ma być na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Lokal może być nieruchomością, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 Kodeksu cywilnego). Przykładem takiego przepisu jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 nr 80, poz. 903 z późn. zm.), której art. 2 stanowi, że lokal ustanowiony w trybie tej ustawy stanowi odrębną własność i stanowi odrębną nieruchomość. Lokal użytkowy objęty uchwałą to lokal znajdujący się w zasobie gminy i gospodaruje nim organ wykonawczy - wójt. Tak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 usg. (...) Rada gminy nie ma kompetencji, aby wyrażać zgodę na podejmowanie czynności przez wójta gminy, które należą do niego z mocy samej ustawy."

Z takim poglądem organu nadzoru co do zasady można się zgodzić, z pewnymi jednak zastrzeżeniami. Można bowiem przyjąć generalną zasadę, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, a kompetencje rady dotyczą tylko składników mienia, które są nieruchomościami. Nie można jednak podzielić poglądu, a taki wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, iż każdym lokalem gospodaruje wójt, bo lokale będące w zasobie gminy nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Przyjęcie zasady, iż skoro lokal znajduje się w zasobie gminy, to gospodaruje nim wójt z wyłączeniem rady, jest nieprecyzyjne i mogące nawet wprowadzać w błąd. O tym, czy danym lokalem gospodaruje wójt z wyłączeniem rady nie decyduje przecież to, czy dany lokal jest w zasobie gminy, ale to czy stanowi nieruchomość. Poza tym trudno sobie wyobrazić, by wójt czy rada mieli uprawnienia do decydowania o lokalach niebędących w zasobie gminy. Każdy bowiem lokal będący własnością gminy jest w zasobie gminy bez względu na to, czy stanowi odrębny przedmiot własności, czy też nie. Wynajęcie natomiast lokalu będącego odrębnym przedmiotem własności bez zgody rady będzie stanowiło przekroczenie uprawnień i może pociągać za sobą odpowiedzialność karną wójta. Zgodnie z art. 231 kk funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
Trzeba więc wyraźnie podkreślić, iż gmina może być właścicielem lokali, które będą stanowić odrębny przedmiot własności i kompetencje w zakresie gospodarowania takimi lokalami będzie miała rada, a nie tylko wójt.

Konieczne precyzyjne zapisy
Ocena, czy rada, podejmując stosowną uchwałę o zgodzie na wynajem lokalu, naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, będzie każdorazowo zmierzała do ustalenia, czy lokal użytkowy będący przedmiotem uchwały stanowi odrębną nieruchomość. Bez takiego ustalenia organ nadzoru nie jest w stanie ocenić, czy doszło do istotnego naruszenia prawa. W niektórych uchwałach przedmiot najmu jest określony ogólnie jako lokal użytkowy, a w innych następuje to w sposób bardziej precyzyjny, poprzez dodanie, iż dany lokal stanowi odrębny przedmiot własności lub że jest nieruchomością, dla której została założona księga wieczysta. Warto więc, aby w uchwałach gmin były zapisy pozwalające bez żadnych wątpliwości stwierdzić, czy lokal będący przedmiotem uchwały jest odrębnym przedmiotem własności, czy też nie. Brak jednak takich precyzujących określeń nie powoduje, że lokal będący nieruchomością traci taki przymiot. Organ nadzoru, badając takie uchwały pod kątem naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg nie powinien więc opierać się tylko na treści uchwały, gdyż może nie wynikać z niej jasno, czy mamy do czynienia z nieruchomością, a powinien dokonać niezbędnych ustaleń wykraczających niejednokrotnie poza treść uchwały.

Tylko gospodarowanie lokalami niebędącymi odrębnymi przedmiotami własności należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy.

Lokale niebędące nieruchomościami
Konsekwentnie należy przyjąć, iż do lokali niebędących nieruchomościami nie ma zastosowania nie tylko przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, ale również ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego. WSA we Wrocławiu stwierdził, że przepisy art. 37 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą odnosić się do będących przedmiotem obrotu (sprzedaży) samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Natomiast tym zakresem ustawowym nie są objęte, garaże i komórki wybudowane ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność gminy (wyrok z 31.01.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 546/07).
Konsekwencją tego jest to, iż do najmu lokali niebędących nieruchomościami nie stosujemy przepisów dotyczących obowiązku przetargowego i wszelkich czynności z tym związanych, jak np. sporządzanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do wynajmu. O ile jednak takiego prawnego obowiązku nie ma, o tyle organizowanie przetargów jest wskazane, by nie narazić się na zarzut niegospodarności. Trzeba bowiem wiedzieć, że gospodarka mieniem komunalnym ma bezpośredni związek z gospodarką finansową JST, a ta z kolei podlega kontroli regionalnych izb obrachunkowych pod kątem celowości, rzetelności i gospodarności, co wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.).
W gminach miejskich większość organizowanych przetargów dotyczy lokali i to najczęściej niestanowiących odrębnych przedmiotów własności. Do takich lokali nie będzie wymagana zgoda rady ani nie mają zastosowania zasady gospodarowania nieruchomościami, jeśli takie zostały uchwalone przez radę, co usprawni, przyśpieszy i uprości wynajmowanie lokali.

Bez względu na to, czy lokal lub budynek jest nieruchomością, czy też nie, może zawsze być przedmiotem umowy najmu. Budynki i lokale, które nie są nieruchomościami, nie mogą być odrębnym przedmiotem praw rzeczowych (art. 47 kc).

Propozycje zmian
Przepisy usg wymagają w mojej ocenie doprecyzowania. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, by rada podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na najem nieruchomości zabudowanej budynkiem. Ale nie ma również przeszkód, aby wójt wynajął ten sam budynek bez zgody rady już jako składnik mienia gminnego niebędący nieruchomością. Przedmiotem najmu może być bowiem nieruchomość zabudowana budynkiem jak i sam budynek.
Dla przykładu przepisy dotyczące podatku od nieruchomości określają, iż opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają nieruchomości i obiekty budowlane, m.in. grunty oraz budynki i ich części - art. 2 ust. 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (DzU z 2006 r. nr 121, poz. 844 z późn. zm.). Opodatkowane są więc nie tylko nieruchomości, ale i budynki oraz lokale niebędące nieruchomościami.
Warto się zastanowić, czy przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie powinien być zmieniony. Trudno bowiem nie oprzeć się wrażeniu, że wolą ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, w zakresie wynajmowania i wydzierżawiania, wszelkich lokali i budynków, bez względu na to, czy stanowią odrębny przedmiot własności, czy nie. Z punktu widzenia prawidłowej i racjonalnej gospodarki lokalami nie ma większego uzasadnienia okoliczność, że w stosunku do lokali będących nieruchomościami rada gminy posiada prawo wyrażania zgody na najem, a w stosunku do lokali niebędących nieruchomościami takiego uprawnienia już nie ma. Różnicowanie kompetencji organów gminy co do najmu lub dzierżawy w stosunku do lokali, często takich samych pod względem powierzchni i standardu, tylko dlatego, że jedne są nieruchomościami, a drugie nie, nie ma większego sensu. Może nie byłoby złym rozwiązaniem wyłączenie z tego przepisu najmu oraz dzierżawy i stworzenie dla tych stosunków obligacyjnych odrębnych regulacji, które obejmowałyby swoim zakresem nie tylko nieruchomości, ale i lokale oraz budynki niebędące nieruchomościami.

PODSTAWA PRAWNA

• Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
• Art. 46 § 1, art. 47 kodeksu cywilnego

 

SZYMON BATKOWSKI
radca prawny, OIRP w Lublinie

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.