Na papierze nie jest źle

Mimo kolejnych posiedzeń Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu nadal nie ma konkretów w kwestii wskaźników zadłużenia JST, a Ministerstwo Finansów dalej nie chce widzieć faktycznej skali problemu. Według przedstawicieli MF i stanu na koniec kwietnia, tylko 129 jednostek (103 gminy, 5 miast na prawach powiatu i 21 powiatów) nie spełni wskaźnika z art. 243 ustawy o finansach publicznych w roku 2014. Te optymistyczne szacunki z pewnością pochodzą z zebranych niedawno wieloletnich prognoz finansowych w formie elektronicznej. Niestety, zbiorcze dane z WPF nie są jeszcze dostępne publicznie.

Aby zrozumieć poziom zakłamania danych, które przedstawia resort, można przytoczyć analizę ryzyka przeprowadzoną kilka miesięcy wcześniej przez RIO w Poznaniu. Według tego badania (któremu poddano 249 JST z Wielkopolski) – gdyby wskaźnik z art. 243 zaczął obowiązywać w 2013 roku, nie spełniałoby go 148 jednostek, zaś rok później – w 2014 – tylko 33. Oczywiście, bez oficjalnych danych nie można jednoznacznie określić przyczyny tej nagłej poprawy – należy jednak z dużym prawdopodobieństwem założyć, że znaczna część wieloletnich prognoz jest przeszacowana, tak aby spełnić wskaźniki i móc bez przeszkód podejmować uchwały.

Obecnie możemy jednak ocenić, w którym kierunku zmierza sektor samorządowy – na podstawie sprawozdań po I kwartale 2013 roku. W powszechnym przekonaniu pokutuje kilka mitów, zaś dyskusja strony rządowej z samorządową przypomina przeciąganie liny, bez pomysłu na wyjście z patowej sytuacji.

Tabela 1. Planowane i wykonane wyniki operacyjne oraz wyniki budżetów

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-27 (http://mf.gov.pl)

Przede wszystkim zwróćmy uwagę, że w 2013 roku samorządy zaplanowały niższy niż w ubiegłych latach deficyt budżetowy. Wyniki przedstawiono w tabeli 1, gdzie wykazano planowany niedobór na poziomie 10,19 mld zł. W porównaniu do lat wcześniejszych (a szczególnie do roku 2010 czy 2011) jest to plan dużo bardziej oszczędny. Jak wykazują dane historyczne za lata 2010–2012, planowany deficyt był wykonywany w dużo niższym stopniu niż pierwotnie zakładano w uchwałach. Można więc wnioskować, że podobnie będzie teraz, a deficyt ukształtuje się na zbliżonym poziomie, co w ostatnim roku.

Odwrotną tendencję można zauważyć w zakresie planowania wyniku operacyjnego. Do wyliczenia nadwyżki operacyjnej na potrzeby niniejszego artykułu wzięto pod uwagę wynik bieżący budżetów wraz ze sprzedażą mienia. Planowane w ostatnich latach nadwyżki wykonywane były w późniejszym okresie na znacznie wyższym poziomie. Z kolei dla 2013 roku plan znacznie przekracza plany z poprzednich lat. Odpowiedzią na taki stan rzeczy może być chęć wypełnienia przez samorządy ustawowych wymogów w roku 2014, a co za tym idzie – usilne „polepszanie” wskaźnika w roku bieżącym. Potwierdzenie znajdziemy w poziomie planowanej na 2013 rok sprzedaży mienia (6,65 mld zł w porównaniu do wykonanej 3,7 mld w 2012).

Jeżeli tendencja się utrzyma, a samorządy wygenerują lepszy niż planowany wynik nadwyżki operacyjnej oraz niższy niż planowany deficyt budżetowy, to sytuacja przed rokiem 2014 ulegnie poprawie. Wiele wskazuje jednak na to, że to nie będzie takie proste. Wykonanie sprzedaży mienia po I kwartale kształtuje się na poziomie ok. 11 proc. W takim tempie samorządy nie są w stanie wykonać zakładanych dochodów. Pojawiają się również sygnały o problemach w związku z wykonaniem dochodów z tytułu udziałów w podatkach dochodowych od osób fizycznych (PIT) i osób prawnych (CIT). Wykonanie po I kwartale 2013 roku w stosunku do planu oraz analogiczne porównania dla lat 2010–2012 przedstawiono w tabeli 2.

Tabela 2. Wykonanie dochodów z udziału w PIT i CIT po pierwszym kwartale

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdania rb-27 (http://mf.gov.pl)

W ostatnich latach można zauważyć, że w I kwartale dochody z PIT wykonywane były „wolniej”. Dochody z CIT wykonywane były w podobnym tempie. Oznacza to, że jeszcze za wcześnie by stwierdzić, że wykonanie tych dochodów jest niemożliwe. Dużo bardziej niepokojące od statystyki z lat ubiegłych są doniesienia ekonomistów alarmujących, że wpływy z podatków w budżecie państwa na rok 2013 są zawyżone o co najmniej 20 mld zł. Wszystko to może mieć oczywisty i bezpośredni wpływ na poziom nadwyżek operacyjnych w tym roku i na możliwości spłaty zadłużenia w latach kolejnych. Kształtowanie się poziomu nadwyżek operacyjnych w latach 2010–2013 przedstawiono w tabeli 3. Dla lat 2010–2012 przedstawiono dane z wykonania budżetów, zaś dla 2013 roku plan po I kwartale.

Tabela 3. Nadwyżka operacyjna ze sprzedażą mienia w latach 2010–2013 (w proc.)

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-27 (http://mf.gov.pl)

Jak dowiodły wcześniejsze analizy, plan w zakresie osiągania nadwyżek operacyjnych w poprzednich latach wykonywany był w większym stopniu niż zakładano. W tym roku może to być o tyle trudne, że wiele jednostek zakłada nadwyżki na wyrost, aby móc swobodnie spełnić wskaźniki w latach kolejnych. Jak wykazano w zestawieniu, na szczeblu gmin nadwyżka została zaplanowana na analogicznym do wcześniejszych lat poziomie.

Podobnie w powiatach ziemskich. Znaczne podwyższenie nadwyżki operacyjnej zaplanowane zostało w przypadku miast na prawach powiatu (do 9,43 proc. w 2013 r.). Jeszcze większy wzrost zaplanowano w związkach jednostek samorządu terytorialnego – jednak badania tych jednostek są obarczone znacznymi wahaniami. Znaczny ubytek zaplanowały województwa.

Dzięki danym dotyczącym nadwyżek operacyjnych dla kolejnego roku możliwe jest oszacowanie wstępnego, maksymalnego wskaźnika z art. 243 na rok 2014. Wyliczenia takie zawiera tabela 4, w której dla poszczególnych szczebli przedstawiono maksymalne możliwości obsługi zadłużenia.

Tabela 4. Wskaźnik z art. 243 uofp w latach 2011–2014 (w proc.)

Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań rb-nds i rb-27 (http://mf.gov.pl)

Przedstawione wyniki są uśrednione. Każdy samorząd może porównać swoje możliwości w odniesieniu do całego sektora. Jeżeli założenia z planu po I kwartale 2013 zostaną wykonane, to samorządy podniosą swoją zdolność obsługi zadłużenia w roku 2014 (w porównaniu do 2013). Jeżeli okazałoby się, że podobnie jak w ostatnich latach, założenia te wykonane zostaną z nawiązką, wyniki jeszcze bardziej się poprawią. Sytuacja ta może choć w pewnej części tłumaczyć optymizm Ministerstwa Finansów, które twierdzi, że stan finansów samorządowych poprawia się. Jeżeli jednak weźmiemy pod uwagę przyczyny tej poprawy, na które składa się choćby zawyżony poziom sprzedaży mienia w roku bieżącym – otrzymujemy prawdziwy obraz stanu finansów samorządowych.

W całej dyskusji umyka nieco fakt, że nowy wskaźnik zadłużenia swoje żniwo zebrał już w 2012 roku, gdzie wykonano deficyt budżetowy na poziomie 3,1 mld zł. Resort finansów powinien jednak zasiąść do dyskusji w kwestii choćby drobnego „ulepszenia” wskaźnika, w przeciwnym razie w najbliższych latach samorządy ostro wyhamują. Może się to również odbić na poziomie wykorzystania środków unijnych. Ryzyko, że samorządy będą miały problem z wyłożeniem środków w ramach wkładu własnego jest naprawdę spore. W niedawnej rozmowie „Wspólnoty” z minister rozwoju regionalnego Elżbietą Bieńkowską padło zapewnienie, że sprawa ta traktowana jest priorytetowo, a pieniądze na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE będą wyłączone spod ustawowych limitów. Ciekawe, czy takie samo zdanie prezentuje resort finansów. Obecny system wyłączeń spod wskaźnika z art. 243 nie premiuje bowiem wyłączeń dla wkładu własnego – a na pewno nie akceptują takiej intepretacji regionalne izby obrachunkowe. Aby samorządy mogły w pełni wykorzystać przyszłą perspektywę finansową 2014–2020, potrzebne jest doprecyzowanie kwestii wyłączeń spod długu również wkładu własnego.

Istotną kwestią są ponadto założenia przyjęte przez rząd w Programie Konwergencji, zaktualizowanym w kwietniu tego roku. MF planuje bowiem dalsze zmniejszanie udziału inwestycji sektora publicznego w PKB. Udział ten w stosunku do PKB w 2013 r. ma wynieść 3,8 proc., zaś w 2012 wynosił 4,6 proc. a w 2011 roku aż 5,7 proc. Kolejna perspektywa unijna ma być bardziej przedsiębiorcza, aniżeli infrastrukturalna. Samorządy powinny przyzwyczajać się powoli do niższego poziomu inwestycji. Inwestycje publiczne mają być stopniowo zastępowane poprzez inwestycje sektora prywatnego.

Wszystkie te decyzje, zapadające teraz, będą miały kolosalne znaczenie dla dynamiki rozwoju gospodarczego kraju w najbliższych latach. Jeżeli dyskusja dalej będzie odbywać się bez choćby najmniejszej nici porozumienia, może to doprowadzić do zahamowania rozwoju samorządów, a w ślad za tym pogorszenia sytuacji gospodarczej. Nie wolno dopuścić do tego, aby na skutek obowiązywania nowych przepisów dotyczących długu, ewentualne nowelizacje były uchwalane na szybko – gdy okaże się, że skala problemu jest większa niż zakładano. Problem istnieje, a próba jego bagatelizowania powinna być piętnowana.