Nawiązanie stosunku pracy z wójtem

Zgodnie z art. 73 § 1 kodeksu pracy (dalej jako: k.p.) nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Nie każdy bowiem wybór danej osoby na dane stanowisko będzie się wiązał z koniecznością podjęcia zawodowej pracy. Przykładowo wskazać należy, iż nie ma podstaw prawnych do zatrudnienia radnych w celu pełnienia funkcji w radzie gminy na podstawie stosunku pracy czy też stosunków cywilnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 747/90).

W przypadku wójta wraz z wyborem go na stanowisko obligatoryjnie łączy się obowiązek jego zatrudnienia, tj. dochodzi do nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zatrudniony na podstawie wyboru w urzędzie gminy.

Podstawą nawiązania stosunku pracy z wybieralnymi pracownikami w sytuacji, gdy wybór wiąże się z wykonywaniem pracy w danej jednostce samorządowej, jest akt wyboru. Akt wyboru na stanowisko w administracji publicznej jest aktem administracyjnym, który wywołuje podwójny skutek – nadaje osobie wybranej status organu administracji oraz pracownika (L. Florek, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. VII, rok wydania 2017).

Zgodnie z art. 11 k.p. nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Jednakże ani przepisy kodeksu pracy, ani też ustawy o pracownikach samorządowych, jak również przepisy innego aktu prawnego nie zawierają szczegółowego określenia co do formy wyrażenia zgody na pełnienie określonej funkcji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, iż do nawiązania tego stosunku dochodzi – stosownie do art. 11 k.p. – w drodze zgodnych oświadczeń woli obu stron. Akt głosowania uprawnionych mieszkańców gminy traktowany jest na równi z ich oświadczeniem woli, skierowanym na powstanie stosunku publicznoprawnego i zarazem prowadzącym do nawiązania stosunku pracy na stanowisku wójta. Tak w świetle kodeksu wyborczego zgłoszenie kandydatury na te stanowiska wymaga złożenia pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu biernego prawa wyborczego. Takie pisemne oświadczenie traktowane jest jako konieczna w myśl art. 11 k.p. zgoda na nawiązanie stosunku pracy z wyboru (wyrok Sądu Najwyższego z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I PK 41/16).

Tym samym, mając na względzie treść art. 11 k.p., pracodawca wójta, tj. urząd gminy, nie składa oświadczenia woli o nawiązaniu stosunku pracy, ponieważ o powierzeniu danej osobie stanowiska wójta gminy decydują sami wyborcy, zaś wójt wyraża oświadczenie woli o nawiązaniu stosunku pracy zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach, a następnie składając ślubowanie.

Z osobą wybraną, która ma obowiązek pozostawania w stosunku pracy w okresie kadencji na danym stanowisku, nie ma potrzeby nawiązywania stosunku pracy na podstawie umowy o pracę lub powołania (A. Świątkowski, Kodeks pracy. Komentarz. wyd. 6, Warszawa 2018). Tym samym nie ma konieczności podejmowania dodatkowych czynności potwierdzających fakt nawiązania stosunku pracy, w szczególności podpisywania dokumentów na kształt umowy o pracę. W literaturze podkreśla się, że praktyka zawierania dodatkowo „umów o pracę” z osobami już powołanymi na stanowiska jest błędna. Tego rodzaju nieformalne umowy stanowią jedynie faktyczne potwierdzenie warunków pracy i płacy, nie są natomiast źródłem nawiązania stosunku pracy (L. Florek, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. VII, rok wydania 2017).

Stosunek pracy na podstawie wyboru powstaje w związku z wyborem danej osoby na stanowisko wójta, trwa przez okres sprawowania mandatu przez osobę wybraną, a następnie rozwiązuje się wraz z wygaśnięciem przedmiotowego mandatu. Tym samym w orzecznictwie pojawiają się stwierdzenia, iż stosunek pracy z wyboru zbliżony jest najbardziej do umowy zawartej na czas określony, gdyż z góry wiadomo, jak długo trwa mandat pracownika (por. wyrok SA w Poznaniu z 30 sierpnia 1995 r., III AUr 271/95). Nie oznacza to jednakże, że istnieje konieczność podpisywania dodatkowych umów o pracę.

Przepisy kodeksu pracy wyraźnie wskazują, iż stosunek pracy powstaje między innymi w wyniku zawarcia umowy o pracę, na podstawie aktu powołanie czy też na podstawie wspomnianego już powyżej aktu wyboru. Są to odrębne od siebie podstawy nawiązania stosunku pracy. Co jest jednak istotne, a także podkreślane w literaturze, z uwagi na specyfikę zatrudniani na stanowisku wójta, w jego aktach osobowych powinny znaleźć się przykładowo takie dokumenty, jak zaświadczenie o wyborze, wyciąg z protokołu sesji potwierdzający złożenie przez wójta ślubowania, jak również pisemne określenie jego warunków zatrudnienia (S. Zawartka, Wygaśnięcie mandatu wójta na skutek upływu kadencji i nawiązanie stosunku pracy z nowo wybranym wójtem, Wspólnota).

Kto jest pracodawcą wójta?

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Urząd gminy uznaje się za jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej, a zatem nie może bezpośrednio wykonywać czynności z zakresu prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 3 k.p. pracodawcą może być jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jednakże dalej w art. 31 § 1 k.p. wskazano, iż za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba.

Osobą zarządzającą urzędem gminy jest wójt (art. 33 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako: u.s.g.). Dążąc jednak do wyeliminowania pojawiających się wątpliwości i jednocześnie starając się zapobiegać potencjalnym nadużyciom, ustawodawca zmodyfikował w pewnym zakresie zasady reprezentacji pracodawcy wobec osób kierujących jednostkami samorządowymi (urzędami), w tym wobec wójta (K. W. Baran, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, LEX 2014). Tym samym zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały.

Do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, osobą upoważnioną jest przewodniczący rady gminy. Czynności powyższe dotyczą obszaru uregulowanego przez art. 11 k.p., z którego wynika, że nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy bez względu na podstawę prawną tego stosunku wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika.

Będzie zatem czynnością ze stosunku pracy nawiązanie, a następnie potwierdzenie w formie pisemnej warunków pracy i płacy. Zakres czynności dokonywanych przez przewodniczącego rady jest ograniczony, dlatego w treści stosunku pracy potwierdza on to, co zostało ukształtowane przez radę gminy co do wysokości wynagrodzenia (K. W. Baran, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, [w:] Prawo urzędnicze. Komentarz, LEX 2014).

Do obowiązków przewodniczącego rady należy określenie warunków pracy wójta, m.in. wskazanie miejsca wykonywania pracy, rodzaju pracy, wymiaru czasu pracy i terminu rozpoczęcia pracy (art. 29 § 1 k.p.). Jak już to było powyżej podkreślane, w praktyce oznacza to konieczność sporządzenia odpowiedniego dokumentu zawierającego powyżej wskazane informacje, podpisanie go i przekazanie wójtowi w celu zapoznania się z treścią tego dokumentu. Po tym, jak wójt zapozna się z jego treścią, kopię dokumentu należy umieścić w aktach osobowych wójta dla celów dowodowych (A. Szewc, Stosunek pracy z wójtem nawiązuje przewodniczący rady gminy, w Rzeczpospolita z 25.03.2009).

W literaturze podkreśla się również, iż przewodniczący rady gminy powinien wykonać obowiązki, które na pracodawcę nakłada art. 29 § 3 k.p., tj. poinformować wójta na piśmie, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia nawiązania stosunku pracy, m.in. o obowiązującej wójta dobowej i tygodniowej normie czasu pracy, częstotliwości wypłat wynagrodzenia za pracę, wymiarze przysługującego wójtowi urlopu wypoczynkowego. Poinformowanie wójta o jego warunkach zatrudnienia, o których mowa powyżej, może nastąpić przez pisemne wskazanie odpowiednich przepisów prawa pracy (art. 29 § 31 k.p.).

Wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w formie uchwały. Kształtuje ona jedynie treść stosunku pracy  konkretnego wójta, nie jest zaś aktem ustalającym wynagrodzenie każdego kolejnego wybranego wójta. Tym samym rada gminy powinna podjąć każdorazowo nową uchwałę w sprawie wynagrodzenia wójta, gdy dochodzi do wygaśnięcia mandatu dotychczasowego wójta i objęcia stanowiska przez nowego. Powyższe ma zastosowanie również w przypadku, gdy stanowisko obejmuje ta sama osoba (S. Zawartka, Wygaśnięcie mandatu wójta na skutek upływu kadencji i nawiązanie stosunku pracy z nowo wybranym wójtem, Wspólnota).

Inne czynności z zakresu prawa pracy, niż wymienione powyżej, należą do kompetencji osoby wyznaczonej przez wójta lub sekretarza gminy. Do innych czynności przykładowo należą  zgoda na urlop wypoczynkowy czy zgoda na podróż służbową.

Moment nawiązania stosunku pracy z wójtem

W przypadku wójta problematyczne jest jednak ustalenie samego momentu nawiązania z nim stosunku pracy. Ani kodeks pracy, ani też ustawa o pracownikach samorządowych, jak również żaden inny akt prawny nie wskazują, w jakim momencie dochodzi do nawiązania stosunku pracy z wójtem. W literaturze prezentowane są różne koncepcje z tym związane. Wskazuje się, że do nawiązania stosunku pracy z wójtem dochodzi już w dniu ogłoszenia wyników wyborów, albo że za dzień nawiązania stosunku pracy należy uznać dzień złożenia ślubowania przez wójta, czy też że za ten dzień należy przyjąć dzień wydania wójtowi zaświadczenia o wyborze wójta.

Najczęściej jednak można spotkać się, zarówno w literaturze, jak również w orzecznictwie, z poglądem, że moment nawiązania stosunku pracy z wójtem powiązany jest z momentem złożenia przez niego ślubowania. Na kluczową rolę aktu ślubowania wskazuje sama ustawa o samorządzie gminnym. W myśl bowiem art. 29 ust. 1 u.s.g. po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Zaś zgodnie z art. 29a ust. 1 ww. ustawy objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania.

Sąd Najwyższy zaś, w jednym ze swoich orzeczeń, podkreślił, że przepis art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako moment objęcia obowiązków przez wójta wskazuje chwilę złożenia wobec rady gminy ślubowania. Z tą też datą doktryna łączy termin nawiązania stosunku pracy tej kategorii pracowników samorządowych (wyrok Sądu Najwyższego z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I PK 41/16).

Wskazane powyżej uregulowania prawne dają podstawę do wyprowadzenia wniosku, że stosunek pracy wójta poprzedniej kadencji rozwiązuje się w dniu złożenia ślubowania przez wójta nowej kadencji. To z kolei implikuje stanowisko, że stosunek pracy nowo wybranego wójta nawiązuje się w momencie rozwiązania stosunku pracy dotychczasowego wójta, czyli w dniu złożenia ślubowania (S. Zawartka, Wygaśnięcie mandatu wójta na skutek upływu kadencji i nawiązanie stosunku pracy z nowo wybranym wójtem, Wspólnota).

Upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu

Z rozwiązaniem stosunku pracy z dotychczasowym wójtem, a następnie z nawiązaniem go z nowym wójtem wiąże się kolejne problematyczne zagadnienie. Mianowicie pojawia się wątpliwość, czy każda zmiana na stanowisku wójta powoduje konieczność wydania pracownikom urzędu gminy nowych upoważnień do załatwiania spraw w imieniu wójta w ustalonym zakresie.

W literaturze podkreśla się, iż instytucja upoważnień do działania w imieniu organu administracyjnego jest stosowana bardzo szeroko. Oprócz regulacji zawartej w art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) instytucję tę przewidują ustawy samorządowe, w tym ustawa o samorządzie gminnym (art. 39 ust. 2 u.s.g.) (S. Zawartka, Wygaśnięcie mandatu wójta na skutek upływu kadencji i nawiązanie stosunku pracy z nowo wybranym wójtem, Wspólnota).

Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dalej zaś zgodnie z art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta.

Rozwiązanie przewidziane w ust. 2 komentowanego unormowania określa się mianem dekoncentracji wewnętrznej. Jego istotą jest upoważnienie przez organ administracji określonych osób do załatwiania spraw w jego imieniu, co w założeniu pozwala usprawnić prowadzenie przez ten organ postępowań administracyjnych, przeciwdziałając jednocześnie spiętrzeniu spraw i opóźnieniom w ich załatwianiu, jakie mogłyby powstać, gdyby wydawanie decyzji spoczywało wyłącznie na piastunie organu. W przypadku omawianego uregulowania dekoncentracja wewnętrzna polega na tym, że wójt nie musi osobiście wydawać decyzji administracyjnych, lecz może w tym celu upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy, którzy decyzje te będą wydawać w jego imieniu. Trzeba przy tym podkreślić, że udzielenie takiego upoważnienia nie pozbawia wójta prawa do samodzielnego prowadzenia orzecznictwa administracyjnego (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).

Tym samym, podkreśla się, iż organem kompetencyjnym pozostaje nadal wójt, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Dokonanie upoważnienia w warunkach art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznym uprawnieniem wójta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2118/13).

Warto w tym miejscu podkreślić, że sytuacja, kiedy stanowisko wójta zostaje opróżnione, np. w wyniku śmierci osoby piastującej tę funkcję, nie powoduje wygaśnięcia udzielonych wcześniej pracownikom upoważnień. Wynika to z powszechnie akceptowanej koncepcji, że upoważnienia udziela w imieniu państwa organ administracji publicznej, a nie osoba fizyczna będąca piastunem tego, co pozwala w konsekwencji zapewnić sprawne i ciągłe funkcjonowanie organu niezależnie od jego obsady (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Od organu jako wyodrębnionej części aparatu państwowego (jednostki organizacyjnej), (…) należy odróżnić konkretną osobę wykonującą kompetencje organu, będącą „piastunem”. Organ administracji publicznej istnieje niezależnie od jego obsady personalnej, co wiąże się z ciągłością państwa i ciągłością działania jego organów. W imieniu Państwa jako takiego działają jego organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną poszczególnych organów. Istnienie organów i ich kompetencje nie są uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Mówiąc prościej „ludzie się zmieniają a urzędy trwają” niezależnie od tego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 531/07).

Upoważnienia udzielane przez wójta nie tracą więc co do zasady mocy prawnej z chwilą, kiedy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd wójta.

Z powołanymi przepisami koreluje art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Powołany przepis daje wójtowi uprawnienie do delegowania wewnątrz samego organu oraz obsługującego go urzędu możliwości załatwiania spraw.

Przepis art. 268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11).

Stwierdzić więc należy, iż decyzje administracyjne wydawane są w imieniu organu, który udzielił odpowiedniego upoważnienia, a nie w imieniu konkretnej osoby, która przedmiotowe upoważnienie otrzymała. Upoważnienie z art. 268a k.p.a., podobnie jak to z art. 39 ust. 2 u.s.g., nie wygasa na skutek zmiany osoby na stanowisku wójta, przykładowo w wyniku upływu kadencji wójta i wyboru nowego wójta. Wydawane przez pracowników urzędu gminy decyzje administracyjne są wydawane w imieniu organu, który udzielił odpowiedniego upoważnienia, a nie zaś w imieniu konkretnie wskazanego piastuna organu.

W praktyce dość często dochodzi do wydawania nowych upoważnień dla pracowników urzędu gminy przez nowego wójta. Wydawanie nowych upoważnień nie jest jednak żadnym błędem, bowiem praktyka taka nie narusza w żaden sposób przepisów prawa.

*radca prawny w Kancelarii Prawnej Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy sp.k. (SDZLEGAL SCHINDHELM)