Podobno bez zadłużania się samorządy nie będą w stanie sięgnąć po środki unijne, a żeby w ogóle mogły jeszcze zaciągać zobowiązania, trzeba poluzować indywidualny wskaźnik zadłużenia. Taka jest przyszłość finansów samorządowych?
Nie jestem zwolennikiem takiego podejścia. Mam wrażenie, że luzowanie wskaźników popierają głównie ci, których działalność w samorządzie ogranicza do myślenia w perspektywie najbliższych wyborów, ewentualnie dwóch kadencji. Sukces za wszelką cenę, a potem co? Ja nie chcę, żeby minister finansów pozwalał samorządom bardziej się zadłużać. Chciałbym, żeby dochody własne, w tym podatki lokalne, były bardziej wydajne i sprawiedliwe. Postulat sprawiedliwości dotyczy też systemu wyrównawczego.
Sam pan jednak wspomina, że gdy zaczynamy dyskusję o dochodach JST od razu pojawia się kwota co najmniej 4 mld, z których samorządy rezygnują obniżając podatki lokalne. Z wyliczeń prof. Pawła Swianiewicza wynika, że jest to nawet 4,8 mld zł (czytaj więcej w rankingu >>>). Część winy za słabą kondycję finansów leży więc po stronie samorządów.
Liczby nie kłamią, ale mogą wprowadzać w błąd. Prawda jest bardzo złożona. Dla małych gmin, gdzieś na prowincji i do tego borykających się z ubóstwem mieszkańców, ustawowe stawki opłat lokalnych są stanowczo zbyt wysokie, a w związku z tym w dużej części nie do ściągnięcia.
Dlaczego?
Oprócz kwestii niższej zamożności prowincji prawdą jest też to, że w małych gminach włodarze wyraźnie czują presję wyborców i nie mają odwagi stosować stawek maksymalnych. W związku z tym stawki są po prostu dostosowane z jednej strony do ekonomicznych możliwości mieszkańców, z drugiej do ich oczekiwań.
Jak to dostosowane?
Ustawowe, maksymalne stawki podatku od nieruchomości i rolnego są takie same w całym kraju. Dla małych, biednych gmin, w większości są za wysokie, a przez to niemożliwe do zastosowania. Na przykład ustawowa stawka podatku od działek przydomowych wynosi 0,47 zł za 1 mkw. Tyle samo w dużym mieście i na wsi. Ale na prowincji działki są większe. Taka o powierzchni 1200 mkw. w mieście uchodziłaby za dużą, a w miasteczku jako średnia lub nawet mała. Wyobraźmy sobie rolnika, który zaprzestał produkcji rolnej i ma 30 arów działki przydomowej. Przy maksymalnej stawce zapłaciłby ok. 1500 zł podatku od nieruchomości. A niech taki były rolnik ma jeszcze na tej działce stodołę, której nie używa do produkcji rolnej, a jako garaż. W takim przypadku jest to budynek gospodarczy i przy maksymalnej stawce wynoszącej prawie 8 zł za mkw. winien zapłacić dodatkowo 1500–2000 zł, w zależności od wielkości stodoły. Dochodzi jeszcze podatek od mieszkań. Ustawowa stawka wynosi 0,75 zł za 1 mkw. powierzchni mieszkalnej. Oczywiście znów, jak w przypadku działek przydomowych, mieszkania na prowincji są większe, bo to zwykle domy jednorodzinne. Jak to wszystko zsumujemy, to wyszłoby 4000–5000 zł tylko samych podatków lokalnych. Nie ma się co dziwić, że podatki na prowincji generalnie się obniża, a czasem z nich zwalnia, czego nie popieram zwłaszcza jeśli chodzi o mieszkania.
W swoich propozycjach przykłada pan dużą wagę do podatku od domów i mieszkań. Może rozwiązaniem byłby podatek katastralny?
Zdecydowanie nie. Nie ma ku temu warunków społeczno-politycznych. Jeśli ktoś porusza sprawę podatku od mieszkań to zaraz przyprawia mu się gębę zwolennika podatku katastralnego. A to dlatego, że podatek od mieszkań jest bardzo niski i najbardziej powszechny, tkwią w nim też największe rezerwy. Niektórzy chcieliby zapełnić gminne budżety bardzo już wyśrubowanym podatkiem od budynków używanych do działalności gospodarczej, lub od garaży. Haracz za wolno stojące garaże wywodzi się z czasów PRL. Wtedy samochód był luksusem i – jak pamiętam – jednym z elementów definicji garażu były szerokie drzwi. Dziś nie ma żadnego uzasadnienia, aby za 1 mkw. budynku gospodarczego czy garażu płacić 10 razy więcej niż za mieszkanie. Nawiasem mówiąc, byłbym bardzo zadowolony, aby jak najwięcej samochodów stało w garażach, a nie na ulicach. Poprzez rozwiązania podatkowe trzeba wspierać ich budowę. Obecny system wspiera jednak budowę prowizorycznych garaży blaszanych, za które nic nie trzeba płacić – to kolejny absurd. Co zaś tyczy się podatku od mieszkań, w przypadku typowego miejskiego lokum o wielkości 50 mkw. podatek wynosi 40–50 zł licząc wraz z gruntem, a więc tutaj tkwią rezerwy zwiększenia dochodów gmin. Widać to wyraźnie, jeśli porównać wysokość podatku za mieszkanie z quasi podatkiem, czyli ze składką OC z tytułu posiadania samochodu, która jest obecnie 10–20 razy wyższa. Odnoszę wrażenie, że urzędnicy Ministerstwa Finansów myślą na ten temat zupełnie inaczej, choćby dlatego, że nie mają wiedzy na temat wielkości opodatkowanych nieruchomości w Polsce.
Dlaczego Pan tak uważa?
Od 3 lat staram się nakłonić Ministerstwo Finansów do zbierania w formie sprawozdań danych dotyczących powierzchni nieruchomości w całym kraju. Te dane są dziś w każdej gminie. Resort gromadzi natomiast tylko sprawozdawczość budżetową, dotyczącą globalnych dochodów samorządów z tytułu traktowanego jako całość podatku od nieruchomości, z uwzględnieniem skutków obniżenia stawek, zwolnień, umorzeń, a to nie to samo. Jeśli się nie wie, jaką ogólną powierzchnię w Polsce mają mieszkania, działki, czy inne nieruchomości, to trudno kreować sensowną politykę podatkową. W przypadku mojego miasteczka w ostatnich kilkunastu latach, przy takiej samej liczbie mieszkańców, łączna powierzchnia mieszkalna wzrosła z 42 tys. mkw. do 100 tys. mkw, a całkowity dochód podatkowy od 1000 domów i mieszkań to zaledwie 70 tys. zł. Moi mieszkańcy z chęcią zapłaciliby nawet dwukrotnie wyższy podatek za swoje domy, w zamian za obniżkę podatku od przydomowych działek, który jest za wysoki. W obowiązujących przepisach podatkowych jest wiele absurdów. Obecnie w świetle prawa jest tak, że taki sam podatek trzeba zapłacić za liczącą 300 mkw. wystawną willę, co za mający 30 mkw. budynek gospodarczy, w którym mało zamożni ludzie trzymają opał. Choć pytałem o to wielu polityków, do dziś nikt nie potrafi mi odpowiedzieć na pytanie: dlaczego za jezioro lub staw, o przykładowej powierzchni 2 ha, trzeba w skali roku zapłacić tylko 9,08 zł, bo ustawowa stawka za 1 ha wynosi 4,54 zł.
Chciałby pan obniżyć niektóre stawki?
Jedne obniżyć, inne podwyższyć, ale przede wszystkim powinno się je zróżnicować ze względu na położenie nieruchomości. Kiedyś proponowałem zróżnicowanie opłat i podatków lokalnych w zależności od wielkości gminy. Spotkałem się też z propozycjami, że można by to zrobić w oparciu o PKB wypracowywany w regionie. Pewnie tak, ale gminy w danym województwie, często blisko siebie położone, są pod względem zamożności bardzo zróżnicowane, więc trudno na tej podstawie ustalać sprawiedliwe stawki. Zróżnicowanie najsensowniej byłoby wprowadzić w oparciu o wysokość PIT-u płaconego przez mieszkańców. Ministerstwo Finansów takie dane posiada i to w rozbiciu na wszystkie gminy w Polsce. Tam, gdzie wskaźnik dochodu na osobę jest wyższy, także stawki podatków lokalnych mogłyby być wyższe.
Pytanie, czy to by coś zmieniło? Czy nadal w niektórych gminach nie obniżano by stawek niemal do zera, wywierając presję na sąsiadach, by robili tak samo?
Po pierwsze, stawka ustawowa nie powinna być maksymalna, tylko referencyjna. Jeżeli mamy dać samorządom możliwość prowadzenia polityki podatkowej, to gmina powinna móc podatki obniżać, ale i podwyższać. Dodatkowo po urealnieniu stawek powinno się wprowadzić korelację z subwencją wyrównawczą. To bardzo ważne. Obniżenie podatków w danej gminie powinno się wiązać ze stratą subwencji wyrównawczej. Dziś wiele z nich, często wysoko subwencjonowanych, stosuje nieuczciwą politykę dumpingową w sferze podatków. Dotyczy to zwłaszcza podatku od nieruchomości i rolnego. Sąsiedzi szybko dowiadują się, jakie stawki mają ludzie w gminie obok i domagają się u siebie podobnych.
Mówił pan też, że w niektórych przypadkach zabieganie o dochody się nie opłaca. Skąd ta teza?
Wpływy z podatku od nieruchomości dla niektórych samorządów to stosunkowo niewielka kwota, więc po prostu lepiej żyć spokojnie z subwencji wyrównawczej, niż zabiegać u mieszkańców o pieniądze z ich kieszeni, bo to nigdy, zwłaszcza w małej gminie, nie jest łatwe. Mechanizm ten działa także w przypadku podatku od środków transportowych. Znam konkretny przypadek małego, otrzymującego subwencję wyrównawczą miasta, które zastosowało dumpingowe stawki podatku od środków transportu, aby podebrać dużego przewoźnika większemu miastu. Przewoźnik wpłacił do gminy spory podatek, co przyczyniło się do zwiększenia jej dochodów. Niezamierzony efekt tych działań był jednak taki, że miastu odebrano część subwencji wyrównawczej i to w większej wysokości, niż wyniosło nowe źródło dochodów. Jak wiadomo, powiększenie dochodów podatkowych gminy powoduje jednocześnie zmniejszenie subwencji wyrównawczej. W praktyce samorządowa polityka podatkowa, polegająca na obniżaniu stawek czy wprowadzaniu ulg, w obecnym stanie prawnym ma sens tylko w tych samorządach, które z racji wysokich dochodów nie otrzymują subwencji wyrównawczej.
Czyli gminom z dużą subwencją wyrównawczą w ogóle nie opłaca się zabiegać o większe dochody i ściągać podatników?
Samorządom mającym mały potencjał własnych dochodów podatkowych i wysoką subwencję wyrównawczą to się politycznie nie opłaca. Niedawno skarbnik z mojego miasta przeprowadził mały eksperyment. Obliczył, co by było, gdybyśmy w ogóle nie mieli dochodów z podatków lokalnych. Wyszło, że do naszego budżetu trafiłaby wyższa subwencja wyrównawcza, niż dochody podatkowe, których stawki wynoszą u nas ok. 80 proc. ustawowych. Mówiąc więc o podatkach lokalnych, musimy przyjrzeć się całemu systemowi, wszystkim jego składnikom, także archaicznemu podatkowi rolnemu.
Rozumiem, że ustalanie go w zależności od ceny żyta jest w dzisiejszych czasach dziwne. Ale co bym pan zaproponował w tym wypadku?
Podatek ten jest nie tylko archaiczny, ale też niesprawiedliwy. Uważam, że powinniśmy przejść na opodatkowanie jednostki powierzchni. Skoro dopłaty dla rolników są liczone od hektara, to dlaczego nie stawki podatku? Nie wypowiadam się tu na temat jego wysokości. Uzależnienie go od ceny żyta powoduje, że zarówno podatnik, jak i gmina nie wiedzą, jakie będą w danym roku wpływy z tego tytułu. W niektórych latach różnice – rok do roku – były szokujące. Problemem jest też to, że 25 proc. areału o najniżej bonitacji jest z mocy ustawy nieopodatkowane. Dla gmin, w których przeważają nieopodatkowane użytki rolne podatek rolny nie ma większego znaczenia, bo płacą go nieliczni. W takiej sytuacji jest on często obniżany. I to zaczyna być problemem dla sąsiednich samorządów, w których przeważają gleby o lepszej bonitacji, podatki są ważne dla budżetu, a ponadto mają z tego powodu niższą subwencję wyrównawczą. Powstaje wtedy omawiany już mechanizm presji ze strony rolników, którzy widzą, że u sąsiadów płaci się mniej i wymuszają to samo na swoich władzach. Jak widać, problemem jest nie tylko sposób naliczania podatku od nieruchomości, subwencji wyrównawczej itd. Cały system jest niesprawiedliwy i premiuje złe rozwiązania. Jako członka zespołu finansów Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego denerwuje mnie, gdy co roku opiniujemy finansową rekompensatę dla jednej z najbogatszych gmin w Polsce z tytułu ustawowego zwolnienia od podatku od nieruchomości przedsiębiorstw w specjalnej strefie ekonomicznej. Przecież to absurd! Innym gminom, które też mają strefy, ale później utworzone, po obniżeniu podatku od nieruchomości państwo tych pieniędzy już nie zwróci.
W ogóle strefy ekonomiczne na terenach wydolnych rozwojowo to absurd.
Staram się pokazać dysfunkcje i absurdy tego systemu. Jego zmiana jest absolutnie konieczna, nawet jeśli strona samorządowa jako całość nie jest tak chętna do zajęcia jednoznacznego stanowiska. Wiadomo, że na zmianach niektórzy mogliby stracić.
W tym roku w Ministerstwie Finansów toczyły się rozmowy na temat dochodów samorządów. Jest chęć zmian?
Na początku roku odbyło się spotkanie z ówczesnym ministrem finansów, poświęcone w dużej mierze kwocie wolnej od podatku. Zwracaliśmy uwagę na olbrzymie ubytki w dochodach JST przy wprowadzeniu kwoty wolnej w wysokości 8 tys. zł. O rekompensatach dla samorządów Ministerstwo Finansów rozmawiać nie chce. Na ostatnim posiedzeniu Komisji Wspólnej wyraźnie usłyszeliśmy, że nie przewiduje się rekompensat z tytułu mającej obowiązywać od przyszłego roku kwoty wolnej od podatku w wysokości 6,6 tys. zł, choć to dla samorządów oznacza ubytek dochodów na poziomie 500 mln zł. Aby być sprawiedliwym, trzeba stwierdzić, że PiS rządzi dopiero rok. Koalicja PO-PSL w ciągu 8 lat dla finansów samorządowych, pomimo obietnic, nic dobrego nie zrobiła, poza wprowadzeniem dotacji na zadania przedszkolne, ale odbyło się to kosztem opłat, jakie samorządy mogły pobierać w swoich placówkach. Druga rzecz, którą zrobiono, to poluzowanie wskaźnika zadłużenia m.in. poprzez wyłączenie z niego większości długu związanego z inwestycjami unijnymi. Nie chciałbym jednak, żeby jedynym działaniem obecnego rządu była kontynuacja tych rozwiązań. Pomyślmy o czasach, kiedy nie będzie już środków unijnych, a wiele samorządów będzie zadłużonych do granic możliwości. Już dziś musimy mieć na uwadze Polskę samorządową za dziesięć, dwadzieścia lat, podstawy finansowe, na jakich będzie ona funkcjonować. Czy będzie się dalej rozwijać, czy tylko trwać?
