(Nie) Prawidłowa procedura likwidacyjna szkół

Autor: Elżbieta Rabenda / 19.03.2013
2013 6 ADMINISTRACJA I PRAWO
Samorządy poszukują różnych rozwiązań, by dopasować nakłady na szkolnictwo do swoich możliwości finansowych, przy jednoczesnym zachowaniu wysokich standardów w wypełnianiu zadań oświatowych. Jednym z nich jest uporządkowanie istniejącej sieci szkół i przedszkoli na terenie danej jednostki, czyli dopasowanie jej do potrzeb lokalnego środowiska. W przypadku szkolnictwa ponadgimnazjalnego do ofert rynku pracy, a nade wszystko do spodziewanej liczby uczniów.

 Nieprawdą jest, że samorządy, szukając oszczędności, w pierwszej kolejności zabierają się za likwidowanie szkół. Nie należy zapominać, że dla wielu jednostek subwencja oświatowa to czasem 1/3, a nawet 1/2 całego jej budżetu po stronie dochodów. Całkowita likwidacja szkół samorządowych nie powinna zatem leżeć w interesie JST. Szkoły, mimo wszystko, to ciągle jeden z podstawowych obszarów funkcjonowania samorządów w Polsce.

 

Zanim zapadnie decyzja o likwidacji którejś ze szkół czy przedszkoli, w których liczba uczniów zmniejszyła się najbardziej, rozważany jest inny wariant, na przykład przekazanie jednostki oświatowej stowarzyszeniu. Problem w tym, że to ciągle dość nieczęsta, skomplikowana i obarczona sporym ryzykiem (w tym finansowym) praktyka.

 

Pozostają zatem inne rozwiązania, takie, na które pozwalają przepisy ustawy o systemie oświaty. Jeżeli samorząd chce w sposób racjonalny i gospodarny, a przede wszystkim efektywny wydawać pieniądze publiczne dedykowane szkołom i przedszkolom, musi podejmować trudne i niepopularne decyzje, chociażby takie, jak przekształcenie, łączenie czy ostatecznie likwidacja szkół i przedszkoli. Ustawodawca nie ogranicza samorządów w kwestii wyboru któregoś z rozwiązań, nie narzuca katalogu przyczyn zmian w sieci szkół, a wyznacza jedynie ścieżkę prawną, ściśle określoną procedurę, której nawet najmniejsze uchybienie może słono kosztować.

 

Uwaga na błędy proceduralne

Liczne uchybienia w opisanej prawem procedurze likwidacyjnej spowodowały, że spośród 727 publicznych szkół dla dzieci i młodzieży, zgłoszonych kuratorom oświaty do likwidacji w 2012 r., ostatecznie zlikwidowano 349 placówek.

Jakich zatem błędów nie wolno popełnić j.s.t. przy podejmowaniu uchwał likwidacyjnych szkół i przedszkoli, by nadzór wojewody lub sąd skutecznie nie zablokował lokalnej reformy oświatowej?

 

Właściwa podstawa prawna

Podstawę prawną dającą samorządom uprawnienie do likwidacji szkoły stanowi art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty (t.j.: DzU z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm.). Przepis ten stanowi, że: „Szkoła publiczna (…) może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu”. Zgodnie zaś z przepisem art. 59 ust. 2, „Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie”. Artykuł ten określa również czynności proceduralne, a pominięcie którejkolwiek z nich eliminuje uchwałę z obrotu prawnego.

 

Istotne terminy

Przygotowując się do likwidacji szkoły, trzeba pamiętać, że będą obowiązywać w tym względzie dwie uchwały i dwa różne terminy ich podjęcia. Jedna z nich to uchwała o zamiarze likwidacji, druga w sprawie likwidacji. Ta pierwsza, z racji organizacji roku szkolnego, musi być podjęta najpóźniej do końca lutego. Podjęcie jej na przykład 1 marca stanowić będzie istotne naruszenie prawa. Drugą uchwałę w sprawie likwidacji szkoły organ stanowiący musi podjąć najpóźniej do końca roku szkolnego. Nie warto jednak czekać aż do 31 sierpnia. Trzeba pamiętać, że w odróżnieniu od uchwały intencyjnej, uchwała właściwa podlega publikacji i wchodzi w życie po 14 dniach od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Do czasu publikacji nie ma pewności, czy nadzór wojewody nie dopatrzy się błędów i nie unieważni uchwały w całości. Tymczasem od 1 września szkoła przestaje funkcjonować, nauczyciele zostali zwolnieni, odprawy wypłacone, a samorząd stoi przed poważnym problemem w przypadku uchylenia aktu prawnego.

 

Nie wolno zapominać o nauczycielskich związkach zawodowych, nawet jeśli w likwidowanej szkole nie pracują nauczyciele w nich zrzeszeni. Zapisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych z 23 maja 1991 r. (t.j. DzU z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zmianami) dają tym związkom prawo do opiniowania projektów uchwał w zakresie objętym zadaniami związków. Zadania te wymienia art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 tejże ustawy. Związki mają czas na wyrażenie opinii do 30 dni od otrzymanego zawiadomienia. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Nie wolno zatem podejmować przez radę JST uchwały likwidacyjnej przed upłynięciem ustawowego terminu potrzebnego związkom na wyrażenie opinii. Analogicznie, jeśli związki otrzymały do zaopiniowania projekt uchwały intencyjnej.

 

Natomiast bezwzględnie w terminie co najmniej 6 miesięcy przed datą likwidacji szkoły muszą zostać powiadomieniu wszyscy rodzice uczniów lub wszyscy uczniowie likwidowanej szkoły dla dorosłych oraz kurator oświaty (ten ma 14 dni na wyrażenie opinii). Skuteczne powiadomienie musi nastąpić najpóźniej do końca lutego. Każda ze stron musi fizycznie dowiedzieć się o zamiarze likwidacji w tym terminie. Częstym błędem samorządów jest wnoszenie projektów uchwał intencyjnych pod obrady organów stanowiących dosłownie w ostatnich dniach lutego. Co to oznacza? Jest mało prawdopodobne, by urzędnicy zdążyli skutecznie powiadomić w ustawowym terminie rodziców i kuratora. Ważna jest bowiem data otrzymania takowego zawiadomienia przez stronę, a nie data wysłania. Ważne też, by pamiętać, że jeżeli samorząd decyduje się na rozłożenie likwidacji szkoły na kilka lat, termin powiadamiania stron (rodzice, uczniowie, kurator) liczy się zawsze od daty rozpoczęcia procedury likwidacyjnej, w żadnym wypadku nie od planowanej daty ostatecznego zlikwidowania placówki.

 

Bogata literatura rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów oraz orzeczeń sądowych wskazuje, że niedopełnienie podstawowych obowiązków przez urzędników samorządowych, wynikających z art. 59 ustawy o systemie oświaty oraz art. 19 ustawy o związkach zawodowych skompromitowało niejedną JST, ale też uratowało niejedną szkołę, a przynajmniej przedłużyło jej żywot o kolejny rok.

 

Skuteczne powiadamianie stron

To czynność materialno-techniczna, pośrednio wywołująca poważne skutki prawne, w postaci uchylenia uchwały likwidacyjnej. Wielu samorządowców jeszcze zapomina, że nie wystarczy, by o likwidacji szkoły dowiedział się jeden z rodziców, albo że wystarczające jest poinformowanie środowiska lokalnego o takim zamiarze poprzez media, BIP, tablicę ogłoszeń w urzędzie lub ogólne spotkanie rodziców w szkole. To częsty błąd formalny, znajdujący swój finał w sądach. Wystarczy bowiem skarga chociażby jednego z rodziców, który dowiedzie, że nie został powiadomiony o likwidacji szkoły, by uchwała w sprawie jej likwidacji została uchylona w całości. Taki pogląd wyraziło już wiele wojewodów i sądów, m.in. wyrok NSA z 7 października 2009 r. (I OSK 374/09). Należy zatem zadbać o skuteczne poinformowanie każdego z opiekunów prawnych dziecka poprzez imienne skierowanie zawiadomienia za pośrednictwem poczty za zwrotnym potwierdzeniem lub poprzez przekaz ustny podczas spotkania z rodzicami, ale wtedy należy dołączyć do protokołu ze spotkania imienną listę obecnych rodziców zawierającą ich podpisy. W przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia przez rodzica sporządza się stosowną adnotację i załącza do akt. Innym poważnym uchybieniem ze strony samorządu jest pominięcie w powiadomieniu o zamiarze likwidacji rodziców uczniów klas kończących szkołę. Ustawa tego rodzaju wyłączeń nie przewiduje. Tak orzekł WSA w Gdańsku 20 grudnia 2012 r. (III SA/Gd 656/12).

 

Kurator oświaty

Powiadomienie kuratora oświaty z wystąpieniem o jego opinię dotyczy wyłącznie uchwały intencyjnej. Niedopuszczalne jest, by łączyć interpretacje art. 19 ustawy o związkach zawodowych z art. 59 ustawy o systemie oświaty w kwestii wyboru, który z projektów przedłożyć do zaopiniowania kuratorowi. A to dość częsty błąd, który skutkować musi zaskarżeniem uchwały. Kuratora zawiadamiamy do końca lutego (liczy się data wpłynięcia pisma do kuratorium). Od dnia otrzymania takiego zawiadomienia, kurator ma 14 dni na wydanie opinii, pod rygorem domniemania opinii pozytywnej. Samorządy mogą więc ją otrzymać po podjęciu uchwały intencyjnej. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wymaga opinii dopiero w chwili faktycznej likwidacji szkoły, co wyraził NSA w wyroku z 22 sierpnia 2000 r. (I SA 560/00, LEX nr 78944).

 

Związki zawodowe

Powiadomienie o zlikwidowaniu szkoły wraz z prośbą o wydanie opinii powinno być skierowane do władz statutowych nauczycielskich związków zawodowych, a nie do osób reprezentujących dany związek w likwidowanej placówce. Ważne, by władze związkowe dowiedziały się o zamierzonej likwidacji szkoły i otrzymały odpowiedni projekt uchwały wraz z jej z uzasadnieniem. Związki zawodowe nie mają obowiązku wydania opinii, mają jednak do niej prawo.

Poważnym uchybieniem jest wystąpienie do związków zawodowych o opinię do uchwały intencyjnej. Tymczasem władze statutowe związków zawodowych powinny otrzymać do zaopiniowania projekty uchwał, co zauważył wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lipca 2011 r. (LEX-O.4131.31.1.2011.LP.). Jeżeli w porę urzędnik zorientuje się, że na tym etapie procedowania został popełniony błąd, trzeba raz jeszcze powtórzyć wystąpienie o opinię do przedstawicieli związków zawodowych, tym razem do projektu uchwały likwidacyjnej szkoły, oczywiście z zachowaniem czasu potrzebnego związkom na jej wyrażenie. W przeciwnym razie uchwała będzie mogła być zaskarżona. Decyzja, który z projektów uchwał, czy ten o zamiarze likwidacji, czy ten w sprawie likwidacji, zostanie przedłożony do zaopiniowania związkom zawodowym, należy do samorządu. O tym orzekł NSA w uchwale 7 sędziów podjętej 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/10).

 

Organ wykonawczy JST

Skuteczne powiadomienie następuje poprzez odpowiedni zapis w projekcie uchwały intencyjnej o treści: „Wykonanie uchwały powierza się odpowiednio prezydentowi, burmistrzowi, wójtowi lub zarządowi powiatu”. Brak takiego powierzenia narusza przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, pomimo że częstą praktyką jest, iż sam projekt uchwały intencyjnej przygotowuje i przedkłada pod obrady rady właśnie ten organ wykonawczy. Chodzi tu jednak o to, iż to na organie wykonawczym spoczywać będzie prawny obowiązek czynności informowania i innych czynności o charakterze materialno-technicznym, do których zostanie przez organ stanowiący upoważniony.

 

Uzasadnienie do projektów uchwał

To część uchwały, zwykle nieco bagatelizowana przez urzędników, niezwykle istotna z punktu widzenia podania przyczyn wyboru do likwidacji tej, a nie inne szkoły. To swoisty przekaz informacji, który powinien być możliwie pełny i zrozumiały dla środowiska, ale bez zbędnych treści, mówiących na przykład o dowozie dzieci do innej szkoły, bo to wynika z przepisu prawa i nie stanowi przedmiotu dyskusji. Tak samo zresztą, jak pisanie o liczbie pracowników szkoły typowanych do zwolnienia lub przeniesienia do innej placówki, o oszacowanych kosztach odpraw itd. W uzasadnieniu należy jednak podać względy, jakimi kieruje się organ prowadzący, typując daną szkołę do likwidacji, dokładny termin jej zamknięcia i że uczący się w niej uczniowie będą mieli zapewnioną możliwość kontynuowania kształcenia w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie, bo to wynika z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Na etapie uchwały intencyjnej nie ma znaczenia wskazywanie konkretnych szkół, do których przejdą uczniowie. Druga uchwała w sprawie likwidacji szkoły powinna zawierać więcej treści, z naciskiem na losy uczniów, pracowników, szacunkowych kosztów, wynikających z likwidacji, skutków finansowych przeprowadzonej operacji i tego następstw, ale najważniejsze będą informacje o wynikach przeprowadzonych konsultacji, czyli o treści wydanych opinii przez kuratora oświaty i związki zawodowe. Z treścią uzasadnienia powinien zapoznać się każdy z członków rady JST. Wadliwa w tym względzie uchwała może zostać unieważniona.

 

Głosowanie nad uchwałami

W orzecznictwie sądów spotkać się można z uchybieniami proceduralnymi polegającymi na tym, że w głosowaniu nad uchwałą o zamiarze likwidacji lub uchwałą w sprawie likwidacji brał udział radny, pracownik likwidowanej szkoły. I mimo dopełnienia wszystkich ustawowych procedur, wykazanej staranności urzędniczej w przeprowadzeniu całego procesu, na końcu okazuje się, że uchwała zostaje zaskarżona, a sąd skargę uzna, bo radny, który głosować nie powinien nad likwidacją swojego miejsca pracy (szkoły), głosował, naruszając art. 21 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie zawsze jednak głosowanie radnego nad likwidacją szkoły, w której on pracuje, będzie przyczyną unieważnienia uchwały. Aby nie było ryzyka unieważnienia uchwały, ważne jest głosowanie nad jej projektem. Orzekł tak WSA w Gdańsku 20 grudnia 2012 r. (III SA/Gd 612/12), wskazując, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły jest ważna, bo głos radnego nauczyciela, który opowiedział się przeciwko likwidacji szkoły, nie miał decydującego wpływu na wynik głosowania.

 

Błędy (nie)merytoryczne

Szkoła stale generująca coraz większe koszty utrzymania, ale i taka z coraz mniejszą liczbą uczniów jest powodem szukania przez samorządy różnych rozwiązań, nie zawsze spójnych z oczekiwaniami środowiska. Ostatecznie zapada decyzja o jej likwidacji. Ważne, by uczniom zapewnić możliwość kontynuacji nauki w innej placówce. Niekiedy likwidacja szkoły lub jej przeniesienie do innego zespołu szkół poprawia efektywność w zarządzaniu subwencją oświatową w samorządach. Może również poprawić efektywność nauczania, usprawnić kierowanie, wpłynąć na wizerunek szkół, a nawet zwiększyć nabór. To, co można popsuć, to gdy nagle, dopiero co rozpoczęty proces zmieniania lokalnej oświaty zostaje zatrzymany w pół drogi przez protestujących rodziców, nauczycieli, uczniów i związki zawodowe, a nawet lokalnych polityków. I mimo dobrych założeń, że ze zmiany skorzystają wszyscy, zwłaszcza uczniowie, którzy wejdą do szkół lepiej doposażonych, bardziej nowoczesnych, z możliwością prowadzenia dodatkowych zajęć, z poczuciem bezpieczeństwa, że tej szkole nie zagraża słaby nabór i nie ma jej w planie do likwidacji, lokalne samorządy wycofują się z podjęcia uchwał o zamiarze likwidacji czy przeniesienia. To poważny błąd merytoryczny. Wycofywanie się z reformowania tylko z powodu presji środowiska lub po prostu strachu przed utratą poparcia społecznego, nie tylko dla pomysłu, własnej osoby także, jest niezrozumiałe i krótkowzroczne, zwłaszcza w obliczu rosnących wydatków samorządów i coraz mniejszych dochodów własnych. Bo nie o likwidację za wszelką cenę tu chodzi, ale dopasowanie sieci szkół do możliwości finansowych samorządów, by w sposób racjonalny i efektywny wydawać, bądź co bądź, nasze wspólne pieniądze.  

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.