Nowelizacja „Zasad techniki prawodawczej” – jakie zmiany wprowadza w zakresie redagowania aktów prawa miejscowego

Poszczególne kwestie legislacyjne były co prawda na bieżąco rozstrzygane w ramach tzw. „Dobrych praktyk legislacyjnych” publikowanych na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, dokument ten nie ma jednak umocowania normatywnego. Stąd też celowe stało się dokonanie obszernej nowelizacji ZTP, tak aby z jednej strony dopasować  je do istniejących rozwiązań prawnych rangi ustawowej a z drugiej usankcjonować niektóre wypracowane w praktyce rozwiązania legislacyjne. Nowelizacja ZTP przyniosła ze sobą także szereg nowych instytucji, jak przepisy epizodyczne czy postanowienia dotyczące konstruowania przepisów o karach pieniężnych. Stosowne rozporządzenie ukazało się w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada br. pod pozycją 1812 i wejdzie w życie w dniu 1 marca 2016 r. W niniejszym artykule przedstawione zostaną konsekwencje tej nowelizacji dla podmiotów wydających akty prawa miejscowego.

Z pozoru wydawać by się mogło, że zmiany odnoszące się do tej kategorii źródeł prawa nie są liczne ani znaczące. Takie wrażenie (zaznaczmy: mylne) może powstać na gruncie zastosowanej już w 2002 r. techniki uregulowania kwestii związanych z redagowaniem aktów prawa miejscowego. Otóż aczkolwiek aktom prawa miejscowego został poświęcony w ZTP osobny Dział VII „Projekty aktów prawa miejscowego” to jest on nader lakoniczny i w zasadzie nie zawiera samodzielnych przepisów merytorycznych. Do aktów prawa miejscowego odpowiednie zastosowanie mają mieć przepisy dotyczące redagowania ustaw, rozporządzeń i aktów o charakterze wewnętrznym, stąd też jakakolwiek zmiana odnosząca się właśnie do tych rodzajów aktów prawnych może potencjalnie wywrzeć wpływ również na sposób redagowania aktów prawa miejscowego. Zmiany te zostaną poniżej szczegółowo omówione, w pierwszej kolejności jednak opisać należy to, jakim zmianom uległy przepisy Działu VII, a więc przepisy bezpośrednio związane z aktami prawa miejscowego.

Zmiany w dziale VII ZTP - Projekty aktów prawa miejscowego

Niewątpliwie najbardziej widoczną zmianą w tym dziale jest uchylenie § 142, który w zasadzie zawierał jedynie treści informacyjne, nie zaś merytoryczne. Przepis ten wskazywał organy wydające akty prawa miejscowego opierając się oczywiście na uregulowaniach ustawowych w tym zakresie, powielając jednocześnie te uregulowania (przy czym w ustępie 2 występował nieistniejący w aktualnym stanie prawnym „zarząd gminy”). Słusznie zatem § 142 został uchylony, przy czym, co podkreślić należy, uchylenie to nie ma żadnych normatywnych konsekwencji i na kwestie dotyczące redagowania aktów prawa miejscowego nie ma wpływu.

W ten sposób w Dziale VII pozostał obecnie tylko jeden przepis - § 143. Przepis ten ma zasadnicze znaczenie, gdyż wskazuje które z przepisów odnoszących się do ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa wewnętrznego powinny mieć odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Zawarte w tym przepisie odesłanie było krytykowane, gdyż nie obejmowało rozdziału 1 w dziale I zawierającego przepisy ogólne dotyczące projektu ustawy. Przepisy te statuują tzw. podstawowe zasady techniki prawodawczej, takie jak np. zasada zwięzłości, komunikatywności i adekwatności tekstu. Nie ulega wątpliwości, że zasady zawarte w tym rozdziale powinny być stosowane również – odpowiednio – w stosunku do aktów prawa miejscowego.

Na tym zmiany w Dziale VII się kończą, dalszej analizie poddane będą zmiany w przepisach ZTP dotyczących nie bezpośrednio aktów prawa miejscowego lecz objętych odesłaniem z § 143.

Zmiany w ZTP mające wpływ na sposób redagowania aktów prawa miejscowego.

Poszczególne zmiany zostaną omówione zgodnie ze strukturą aktu prawa miejscowego, czyli od tytułu poczynając na przepisie o wejściu w życie kończąc. Następnie przedstawione zostaną kwestie związane z nowelizacją aktu prawa miejscowego, sporządzeniem jego tekstu jednolitego i sprostowaniem błędu.

Zasady rządzące budową tytułu aktu prawa miejscowego się nie zmieniły. Możnaby poprzestać na tym stwierdzeniu, istnieje jednak w tej kwestii wyraźna rozbieżność pomiędzy praktyką a doktryną jeśli chodzi o to, jakie elementy tytuł uchwały będącej aktem prawa miejscowego powinien zawierać. W praktyce zasadą jest bowiem, że tytuł ten – poza elementami wymienionymi w § 120 ust. 1 ZTP – zawiera również tzw. numer uchwały.  Numer ma służyć zindywidualizowaniu uchwały i z pewnością takie zadanie spełnia w stosunku do uchwał niebędących aktami prawa miejscowego (czyli np. aktów prawa wewnętrznego czy też aktów o charakterze indywidualnym). W stosunku do aktów prawa miejscowego taka indywidualizacja za pomocą nadania numeru nie wydaje się być potrzebna gdyż przewidziane przez ZTP elementy tytułu pozwalają zidentyfikować dany akt w sposób nie budzący wątpliwości (oznaczenie rodzaju aktu, nazwa organu, data wydania i określenie przedmiotu aktu). Są to elementy tytułu obligatoryjne ale i jednocześnie wystarczające. Takie stanowisko zajmuje zdecydowana większość autorów specjalizujących się w tematyce prawotwórczej działalności samorządu:

„Obecnie obowiązujące ZTP nie przewidują podawania numeru w tytule aktu prawnego. Można zatem stosować takie numery w wewnętrznej ewidencji aktów wydawanych przez dany organ administracji, ale nie należy ich włączać do tytułów aktów”[1]

„Tytuł aktu prawa miejscowego nie obejmuje innych elementów, a w szczególności wskazania tzw. numeru porządkowego aktu.”[2]

„Należałoby postulować, by akty prawne będące aktami prawa miejscowego były przesyłane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a następnie tam ogłaszane, w formie zgodnej z wymogami okreslonymi w ZTP, a więc tytuł takiego aktu nie powinien zawierać numeru.”[3]

Grzegorz Wierczyński w Komentarzu do Zasad techniki prawodawczej poddał analizie następujący tytuł uchwały[4]:

Uchwała Nr XI/167/2003 Rady Miasta w Sopocie

z dnia 17 października 2004 r.

w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sopotu

W uchwale tej popełniono następujące błędy: określenia rodzaju aktu nie zapisano wielkimi literami, przytoczono numer aktu (podkreślenie moje), nazwę organu wydającego akt zapisano w tym samym wierszu, co określenie rodzaju aktu, nazwa organu wydającego akt nie została zapisana wielkimi literami, zamiast nazwy organu określono jego siedzibę („w Sopocie”) oraz niepotrzebnie użyto wyrazu „uchwalenia”. Po wyeliminowaniu wskazanych wyżej błędów tytuł powinien otrzymać brzmienie:

UCHWAŁA

RADY MIASTA SOPOTU

z dnia 17 października 2004 r.

w sprawie Statutu Miasta Sopotu

Jak widać, jedynym elementem, który pozostawał w pełni w zgodności z zasadami techniki prawodawczej było wskazanie daty wydania aktu. Również jednak i w tym przypadku zdarzają się błędy, jak np. w uchwale Nr XXVIII/206/2001 Rady Powiatu w Częstochowie z dnia 30 sierpnia 2001 roku w sprawie uchwalenia statutu Powiatu Częstochowskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 80, poz. 2033). W tytule tej uchwały wbrew § 17 ZTP nie posłużono się znakiem „r.” jako skrótem wyrazu „rok”. Nie jest też prawidłowy spotykany gdzieniegdzie zapis daty w formacie „01 stycznia” zamiast „1 stycznia”.

Zmianie uległa treść § 124 oraz dodano nowy § 124a:

§ 124. 1. Podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§).

2. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret a tiret na podwójne tiret.

§ 124a. 1. W celu systematyzacji przepisów rozporządzenia paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne.

2. Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy.

3. W rozporządzeniu wyjątkowo można wprowadzić dodatkowo oddziały jako jednostki systematyzacyjne niższego stopnia niż rozdział.

Paragraf przestał być podstawową jednostką systematyzacyjną, a ZTP wprost dopuściło stosowanie w aktach prawa miejscowego rozdziałów i działów. Jest to jedna z tych zmian w ZTP, które de facto sankcjonują istniejącą praktykę, gdyż stosowanie jednostek systematyzacyjnych wyższego rzędu niż paragraf było powszechne (konieczność taka zachodziła zwłaszcza w statutach). Zmiana ta ma jednak znaczenie ze względu na równie rozpowszechnioną, ale nie zawsze prawidłową i zasadną, praktykę stosowania załączników. Zdarzało się, że poszczególne części aktu prawa miejscowego były dzielone nie na rozdziały a na załączniki do uchwały, co nie tylko jest formalnie niezgodne z § 29 ZTP, ale też utrudnia posługiwanie się aktem prawnym. Za przykład takiego nieprawidłowego zastosowania załączników niech posłuży uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Częstochowy (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 2, poz. 15), która zawierała 3 załączniki:

1. Obszar płatnej strefy parkowania (wraz z grafiką).

2. Stawki opłat za parkowanie.

3. Sposób pobierania opłat.

Z tych 3 załączników jedynie pierwszy spełnia kryteria z § 29 ZTP, treść dwóch pozostałych powinna stanowić integralną część uchwały – załączniki te zawierały stosowne postanowienia normatywne wyrażone słownie, powinny być one pogrupowane w rozdziały uchwały z zachowaniem ciągłości numeracji paragrafów. Dla porządku tylko przytoczyć w tym miejscu należy tezę postawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2003 r. (II SA/Wr 1389/03) że „Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanowione w formie załącznika do uchwały.”. Wyrok ten był szeroko komentowany, a teza w nim zawarta wydaje się być nie tylko mocno sprzeczna z praktyką wydawania aktów prawa miejscowego, ale też można w stosunku do niej wysunąć zastrzeżenia teoretycznoprawne (wszak same ZTP są wydane właśnie w formie załącznika do rozporządzenia). Niemniej jednak w kontekście zmian wprowadzonych w § 124 należy z załączników korzystać wstrzemięźliwie, w wypadkach przewidzianych w § 29 ZTP.

Należy także pamiętać o konieczności zachowania struktury jednostek systematyzacyjnych opisanej w § 60 i 61 tzn. działy można wprowadzić jedynie wtedy gdy już zostały zastosowane rozdziały, a oddziały z kolei mogą być wprowadzane wyjątkowo jako jednostki systematyzacyjne niższego stopnia niż rozdział. Ponadto, zgodnie z § 62, rozdziały i oddziały numeruje się cyframi arabskimi a rzymskimi dopiero jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia (np. działy).

Nowelizacja wprowadza nową jednostkę redakcyjną w postaci podwójnego tiret (§ 56 ust. 4 ZTP). Jednostka ta bywała już stosowana w praktyce (zasadniczo w tekstach ustaw i rozporządzeń) i obecnie następuje jej usankcjonowanie. Może mieć ona zastosowanie w przypadku szczególnie rozbudowanych wyliczeń oraz w aktach nowelizujących (por. § 94 ust. 2), np. jeżeli w obrębie danego paragrafu dokonuje się nowelizacji kilku ustępów, w ramach któregoś z tych ustępów zmieniane będą punkty, a w obrębie jednego z punktów - litery. Wówczas zmiana paragrafu będzie ujęta w punkcie, zmiana poszczególnych ustępów zostanie oznaczona literami, zmiana punktów będzie oznaczona tiretami a do oznaczenia zmian w poszczególnych literach posłużą właśnie podwójne tiret:

"1) w § 1:

a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. …”,

b) w ust. 2:

- uchyla się pkt 1,

- w pkt 4:

- - lit. b otrzymuje brzmienie:

„b) …”,

- - po lit. d dodaje się lit. da w brzmieniu:

„da) …”;”

Nowelizacja ZTP wprowadziła istotne doprecyzowania w zakresie przepisów o złożonej, kolumnowej budowie. Doprecyzowania te mają przede wszystkim służyć zwiększeniu komunikatywności tych przepisów. W § 56 w ust. 1 dodano zdanie trzecie w brzmieniu: „Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej mysli; w razie potrzeby formułuje się ją w kolejnym ustępie.”. Chodzi tu o to, by po części wspólnej wyliczenia nie pojawiła się treść normatywna nie przypisana de facto do konkretnej jednostki redakcyjnej. Powodować to może problemy w interpretacji normy wynikającej z takiego przepisu, a także utrudnia stosowanie technikki odesłań wewnątrz aktu normatywnego.

Ponadto dokonano zmian w § 57 w zdaniu ostatnim w ust. 3. Zdanie to brzmi obecnie: „W takim przypadku kropke stawia się po części wspólnej, a każdy punkt, z wyjątkiem ostatniego, kończy się przecinkiem.”. W ten sposób została oficjalnie zaakceptowana praktyka stosowania znaków interpunkcyjnych w przepisach o budowie kolumnowej zakończonych częścią wspólną. Co do zasady bowiem każdy punkt w ramach wyliczenia kończyć powinien się średnikiem, odejście od tej zasady następuje natomiast, gdy wyliczenie kończy się tzw. częścią wspólną. Wówczas punkty nie kończą się średnikiem lecz przecinkiem, a po ostatnim punkcie nie stawia się żadnego znaku interpunkcyjnego.

W tym przypadku przecinek po pkt 1 jest użyty nieprawidłowo – punkty nie kończą się częścią wspólną, więc każdy – z wyjątkiem drugiego (i zarazem ostatniego) – winien kończyć się średnikiem:

„§ 2. Zwalnia się od podatku od środków transportowych:

1) pojazdy wykorzystywane wyłącznie do celów ochrony przeciwpożarowej z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art.8 pkt.2,4 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej,

2) autobusy służące wyłącznie do dowozu dzieci do szkół z wyjątkiem związanych z prowadzeniem

działalności gospodarczej.”

(uchwała NR IX.64.2015 Rady Gminy Wąsewo z dnia 30 października 2015 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od środków transportowych na terenie gminy Wąsewo oraz wprowadzenia zwolnień przedmiotowych od tego podatku, Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9498)

Również nieprawidłowo użyto znaków interpunkcyjnych w wyliczeniu w § 3 w ust. 3 uchwały Nr XII/82/15 Rady Gminy Bukowiec z dnia 20 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej i sposobu jej poboru (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 3636) – wszystkie punkty, poza ostatnim, powinny kończyć się przecinkiem, a część wspólna powinna zaczynać się od myślnika:

„3. Na inkasentów opłaty targowej wyznacza się przewodniczących organów jednostek pomocniczych

gminy (sołtysów):

1) Panią Małgorzatę Didyk;

2) Pana Jerzego Jakób;

3) (…);

13) Panią Dorotę Zięba,

z ograniczeniem prawa poboru do sołectwa, w którym wykonują mandat sołtysa.”

Uchylenie dwóch powyżej wskazanych paragrafów wymaga osobnego omówienia. Przepisy te expressis verbis zakazywały zamieszczania w rozporządzeniu i w akcie o charakterze wewnętrznym przepisów niezgodnych z aktami prawnymi wyższego rzędu. Zarówno § 116 jak i § 136 mógł budzić wątpliwości gdyż nie obejmował pełnego katalogu aktów normatywnych, z którymi przepisy rozporządzeń, uchwał i zarządzeń nie mogą być niezgodne (np. aktów stanowionych przez organizację międzynarodową, o których mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji). 

Z racji objęcia odesłaniem z § 143 przepisy te były odpowiednio stosowalne w stosunku do aktów prawa miejscowego. Powstaje zatem pytanie jakie są skutki ich uchylenia. Z całą pewnością uchylenia tych przepisów nie można odczytać jako przyzwolenia na zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów niezgodnych z aktami wyższego rzędu. Zakaz ten nadal obowiązuje a jego źródłem nie jest (i nigdy nie było) rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” lecz przepisy konstytucyjne, które ustalają w porządku prawnym RP hierarchiczną budowę systemu źródeł prawa. To zatem sama Konstytucja stanowi, że akty prawne niższego rzędu muszą być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu; w rezultacie uchylenie opisywanych paragrafów nic pod tym względem nie zmienia i błędem byłoby wyciągnięcie jakichkolwiek innych wniosków z faktu ich uchylenia.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż w kontekście aktów prawa miejscowego ich zgodność z aktami wyższego rzędu ma dwa aspekty – jeden to zakaz umieszczania przepisów niezgodnych z przepisami wyższego rzędu, drugi natomiast to zakaz (wprost wyartykułowany w § 115) wykraczania poza materię przekazaną do uregulowania w przepisie upoważniającym.

Prawidłowe sformułowanie przepisów o wejściu w życie może mieć kluczowe znaczenie dla bytu prawnego uchwały, przede wszystkim ze względu na konieczność zachowania wystarczającego okresu vacatio legis. Problemy powstają, jeżeli dzień wejścia w życie został określony datą kalendarzową, a publikacja nastąpiła  w dniach bezpośrednio ten dzień poprzedzających lub wręcz po tym dniu. Stąd też należy określając dzień wejścia w życie kalendarzowo mieć na uwadze czas wymagany na ogłoszenie uchwały. Zmiany dokonane w § 45 ZTP prowadzą do większego zapewnienia zgodności stosowanych formuł z wynikającą z konstytucji zasadą zachowania odpowiedniego vacatio legis i nie działania prawa wstecz. Formuły zawarte w § 45 odnoszą się do ustaw ale w zw. z § 143 ZTP mają również zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Dodany w ust. 1 pkt 2a wprowadza nową formułę w brzmieniu:

„Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.”

Formuła ta może być stosowana do aktów prawa miejscowego jeżeli spełnione zostaną przesłanki z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o oglaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Pomimo tego, że zachowano formułę zawartą w pkt 5 („Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.”) nowa formuła wydaje się być znacznie bardziej trafna jeśli chodzi o zachowanie standardów konstytucyjnych („zasad demokratycznego państwa prawnego”) a jednocześnie spełnia swoje zadanie jeśli chodzi o szybkie wejście w życie wprowadzanych regulacji. Formuła ta nie łamie zasady lex retro non agit, należałoby zatem preferować jej stosowanie zamiast dotychczas używanej formuły z pkt 5.

Wprowadzono również nową formułę ujętą w pkt 3a:

„Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie … (dni, tygodni, miesięcy, lat) od dnia ogłoszenia.

Formuła ta stanowi dopełnienie dotychczas istniejących formuł w pkt 3, z których pierwsza:

„Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia.”

mogła prowadzić do drastycznego skrócenia vacatio legis w przypadku opublikowania danego aktu w końcówce miesiąca (wejście w życie przewidziane było na pierwszy dzień miesiąca kolejnego).

Ponadto dodany pkt 6 sankcjonuje istniejącą praktykę wskazywania przepisów, które nie wchodzą w życie wraz z całym aktem:

„Ustawa wchodzi w życie …, z wyjątkiem art. …, który wchodzi w życie …”

Dodany pkt 7 dotyczy ustaw wprowadzających, jako jedyny zatem nie będzie mógł mieć zastosowania w przypadku aktów prawa miejscowego.