Oświadczenia majątkowe do zmiany

Autor: Anna Wierzbica / 20.12.2012
SPRAWY SAMORZĄDOWE 37 9 2011 37

Rząd przedstawił projekty nowelizacji rozporządzeń w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń majątkowych dla funkcjonariuszy samorządowych. Ich analiza od razu nasuwa kilka refleksji.

 

O ile nie zmieniła się ustawowa podstawa do wydania tych rozporządzeń (nadal jest to art. 24h ust. 13 ustawy o samorządzie gminnym i odpowiednio art. 25c ust. 13 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27c ust. 13 ustawy o samorządzie województwa), o tyle zmieniona została konstrukcja wzorcowych formularzy.

{paid}

 

 W projektowanych formularzach oświadczeń zrezygnowano z rozbudowanego pouczenia dotyczącego sposobu właściwego wypełnienia oświadczenia. Zmiana podyktowana jest zapewne dość szczegółowym dookreśleniem poszczególnych pozycji, jako że de facto przy każdej z nich umieszczona została rozbudowana instrukcja wskazująca jak prawidłowo wypełnić każdy z punktów oświadczenia.

 

Brak podziałów formularzy

 

Istotną zmianą, w porównaniu z aktualnie obowiązującymi oświadczeniami, jest rezygnacja z podziału formularzy oświadczeń na dwie części: jawną A oraz wyłączoną z jawności część B. Proponowana zmiana zdaje się nie zawierać merytorycznych argumentów dowodzących jej słuszności. Z uzasadnienia projektów wynika bowiem jedynie, że rezygnacja z podziału na część A i B (zawierającej adresy) ma na celu ujednolicenie formularzy. Argument ten nie jest jednak słuszny, skoro wszystkie aktualnie obowiązujące wzorcowe formularze takowy podział zawierają. Aktualna praktyka jest zatem jednolita.

 

Abstrahując od tego faktu, odnotować należy, że brakuje merytorycznego uzasadnienia dla ujawniania kolejnych danych osobowych osób objętych zakresem podmiotowym projektowanych rozporządzeń, w tym także nr. PESEL. Z uzasadnienia omawianych projektów wynika, że ujawnienie PESEL ma na celu ułatwienie identyfikacji osoby. Powstaje jednak pytanie, komu ma to ułatwienie służyć? Każdemu, kto ma prawo dostępu do informacji publicznej? Jeśli tak, to w jakim celu? Jeśli natomiast identyfikacja ma służyć podmiotom analizującym oświadczenia, to argument ten także jest nietrafiony. Do każdego oświadczenia majątkowego dołącza się bowiem zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w danym roku podatkowym (PIT), gdzie elementem jednoznacznie identyfikującym osobę jest NIP. Uzasadnienia ujawnienia kolejnych danych osobowych osób, do których adresowane są projektowane formularze, nie można również opierać na argumencie, że są to osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem muszą liczyć się z daleko idącymi ograniczeniami prawnie chronionej prywatności.

 

Odnotować bowiem należy, że do grona osób pełniących funkcje publiczne zalicza się także szeroką kategorię osób objętych zakresem podmiotowym ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. DzU z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm., tzw. ustawa antykorupcyjna). Osoby te także są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które jednak w odróżnieniu od oświadczeń będących przedmiotem niniejszych rozważań w żadnym zakresie nie podlegają zasadzie jawności. Przeciwnie, informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych składanych na podstawie ustawy antykorupcyjnej stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności „zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

 

Stwierdzić zatem należy, że skoro już w aktualnym stanie prawnym można zastanawiać się nad prawidłowością różnego traktowania osób pełniących funkcje publiczne w zakresie dotyczącym oświadczeń majątkowych, to ratio legis dalszego upubliczniania danych funkcjonariuszy samorządowych budzi poważne wątpliwości. Upublicznienie adresu zamieszkania składającego oświadczenie, w tym także miejsca położenia nieruchomości, których własność wykazuje w oświadczeniu oraz dodatkowo podanie do wiadomości publicznej nr. PESEL, zdaje się zbyt daleko ingerować w prywatność osób składających oświadczenia.

 

Trzeba też odnotować, że likwidacja podziału na część jawną oświadczenia i część wyłączoną z  jawności wymaga przeprowadzenia nowelizacji ustaw samorządowych, stanowiących podstawę prawną do wydania rozporządzeń w sprawie omawianych wzorcowych formularzy oświadczeń. Wynika to z zasady lex superior derogat legi inferiori. W aktualnym stanie prawnym to z przepisów rangi ustawy wynika bowiem, że „Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości”. Wprowadzenie zmiany jedynie w akcie wykonawczym do tej ustawy spowoduje niezgodność przepisu niższej rangi z przepisem rangi wyższej.

 

Po co składać oświadczenie?

 

Kolejną nowością jest to, że projektowane formularze oświadczeń nakazują dookreślić, w związku z jakim zdarzeniem zachodzi konieczność złożenia oświadczenia majątkowego. W przypadku formularzy adresowanych do radnych należy wskazać, czy oświadczenie składa się w związku z objęciem mandatu, czy jest to kolejne oświadczenie składane corocznie do 30 kwietnia wg stanu majątkowego na 31 grudnia roku poprzedniego, czy też jest to oświadczenie składane na dwa miesiące przed upływem kadencji. W przypadku pozostałych funkcjonariuszy samorządowych opcjonalnie należy zaznaczyć, czy oświadczenie składane jest w związku z wyborem lub powołaniem na stanowisko albo zatrudnieniem na stanowisku, czy jest to już kolejne oświadczenie składane corocznie do 30 kwietnia wg stanu majątkowego na 31 grudnia roku poprzedniego, czy też jest to oświadczenie składane w związku z odwołaniem ze stanowiska lub rozwiązaniem umowy o pracę lub na dwa miesiące przed upływem kadencji.

 

Projektowane wzorcowe formularze oświadczeń nie niwelują błędów występujących w obowiązujących przepisach antykorupcyjnych, polegających np. na wiązaniu obowiązku składania ostatnich oświadczeń majątkowych przez radnych na dwa miesiące przed upływem kadencji. Taki stan rzeczy ponownie będzie skutkować tym, że radni, którym mandat wygasa z przyczyny innej niż upływ kadencji, nadal nie będą zobowiązani do składania ostatnich oświadczeń majątkowych. Tu jednak należy odnotować, że wprowadzenie w projektowanych rozporządzeniach obowiązku składania ostatnich oświadczeń przez radnych w związku z wygaśnięciem mandatu, a nie w związku z upływem kadencji organów stanowiących, wymagałby przede wszystkim wprowadzenia zmian w przepisach wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych.

 

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia wójta, starosty czy marszałka województwa. Proponowane brzmienie wzorcowego formularza oświadczenia stanowi bowiem, że pierwsze i ostatnie oświadczenie majątkowe należy złożyć w związku z wyborem lub powołaniem na stanowisko albo zatrudnieniem na stanowisku, ostatnie zaś w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę. Podkreślić natomiast należy, że upoważnienie pracownika samorządowego do wydawania decyzji administracyjnych w większości przypadków pozostaje bez jakiegokolwiek związku z  wyborem lub powołaniem na stanowisko albo zatrudnieniem na stanowisku. Podobnie fakt wygaśnięcia czy odwołania upoważnienia zwykle nie skutkuje ani odwołaniem ze stanowiska, ani rozwiązaniem umowy o pracę. W tym stanie rzeczy można postawić pytanie, czy osoba, której cofnięto upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych, musi złożyć oświadczenie majątkowe, jeżeli nie dochodzi do rozwiązania jej umowy pracę? Literalne brzmienie projektu wzorcowego formularza oświadczenia daje odpowiedź negatywną, choć zapewne odpowiedź taka nie jest zgodna z zamiarem ustawodawczym.

 

Zamysłem ustawodawcy było bowiem umieszczenie osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia wójta, starosty czy marszałka województwa wśród podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń po to, aby osoby te, podobnie jak inni funkcjonariusze samorządowi będący adresatami norm antykorupcyjnych, składały oświadczenia majątkowe w terminie 30 dni od dnia doręczenia im upoważnienia, następnie co roku w terminie do 30 kwietnia wg stanu majątkowego na 31 grudnia roku poprzedniego oraz w dniu wygaśnięcia, względnie cofnięcia upoważnienia. Tu jednak należy odnotować, że wprowadzenie w projektowanych rozporządzeniach czytelniejszych terminów składania oświadczeń przez osoby wydające decyzje administracyjne wymagałoby przede wszystkim wprowadzenia stosownych zmian w przepisach wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych.

 

Kluczowa jest data

 

Brakiem, który występuje w obowiązujących formularzach oświadczeń, a którego nie niwelują projektowane oświadczenia, jest brak dookreślenia, według jakiej daty należy wykazać stan majątkowy w pierwszym i ostatnim składanym oświadczeniu majątkowym. Wprawdzie wydaje się, że zarówno w pierwszym, jak i ostatnim oświadczeniu należy ujawnić stan majątkowy posiadany na dzień składania oświadczenia, jednak kwestia ta powinna być jednoznacznie dookreślona, podobnie jak w przypadku oświadczeń składanych do 30 kwietnia każdego roku. Brak wskazania konkretnego dnia, według którego należy wykazać majątek w pierwszym i ostatnim oświadczeniu majątkowym, jest istotnym mankamentem przepisów antykorupcyjnych, widocznym zwłaszcza w tej pozycji oświadczenia, w której należy wykazać inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu.

 

Powstaje pytanie, czy w oświadczeniu majątkowym składanym po raz pierwszy należy ujawnić dochody z ostatniego miesiąca, czy też te, które zostały osiągnięte od 1 stycznia danego roku, w którym zostaje złożone oświadczenie? Projektowane formularze częściowo niwelują ten mankament poprzez dookreślenie nakazujące ujawnić dochody za rok ubiegły. Rozwiązanie to spowoduje jednak, że przykładowo w ostatnim roku kadencji organu stanowiącego radni składający oświadczenia dwukrotnie (do 30 kwietnia i na dwa miesiące przed upływem kadencji), podadzą w tej pozycji oświadczenia dwukrotnie tę samą kwotę.

 

Odnosząc się do wykazu składników majątkowych, których ujawnienia wymagają projekty wzorcowych formularzy oświadczeń, stwierdzić należy, że generalnie nie ulegają one zmianie w porównaniu z obowiązującymi aktualnie formularzami. Rozbudowana została jedynie instrukcja prawidłowego wypełnienia każdego z punktów. Przyjęta metoda powinna adresatowi pomóc w prawidłowym wypełnieniu poprzez wyraźne dookreślenie tego, co ustawodawca miał na myśli, zobowiązując go do ujawnienia określonych składników majątkowych. Projektowane formularze niwelują drobne błędy, jakie występują w obowiązujących oświadczeniach, typu niedookreślona dotychczas jednostka, w jakiej należy podać posiadaną powierzchnię gospodarstwa rolnego. W projektach zostaje ona określona jako hektar.

 

Mankamentem omawianych projektów jest to, że nie zawierają dookreślenia pojęć, które wywołują liczne spory doktrynalne. Tu przede wszystkim wskazać należy, że nadal nie wiadomo, czy obowiązek wypełniania wzorcowych formularzy oświadczeń dotyczy kierowników wszystkich samorządowych jednostek organizacyjnych, czy też tylko tych, którzy kierują jednostkami nieposiadającymi osobowości prawnej. Ponadto nadal nie jest jasne, czy oświadczenia majątkowe są adresowane tylko do osób zarządzających i członków organów zarządzających tych samorządowych osób prawnych, w których jednostka samorządu ma 100 proc. udziałów (akcji), czy też do tych, w których posiada np. 51 proc.

 

Ważnym, nowym elementem projektowanych formularzy oświadczeń jest to, że jednoznacznie określają, że w oświadczeniu majątkowym osoby posiadającej małżeńską wspólność majątkową ujawnieniu podlega dochód współmałżonka składającego oświadczenie osiągnięty z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem łącznej kwoty z tego tytułu. To dookreślenie z powołaniem się na przepis kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zawierający definicję majątku wspólnego, z pewnością rozwiąże liczne spory doktrynalne, jakie istnieją na kanwie tego zagadnienia.

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.