Oświadczenia majątkowe osób, które nie uzyskały mandatu

W myśl art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z 8 marca 1990 roku, DzU z 2018 r., poz. 994; zwana dalej: u.s.g.) radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego i wójta co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego, oraz ostatnie na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 u.s.g.).

Z kolei zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia powołania na stanowisko lub od dnia zatrudnienia. Kolejne oświadczenia majątkowe, podobnie jak poprzednia grupa, składają oni co roku do 30 kwietnia, według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego. Ostatnie zaś zobowiązani są złożyć w dniu odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę (art. 24h ust. 5 u.s.g.). Tożsame regulacje zawierają także ustawa o samorządzie powiatowym (ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, DzU z 2018 r., poz. 995; zwana dalej: u.s.p.) w art. 25c u.s.p. i ustawa o samorządzie województwa (ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa, DzU z 2018 r., poz. 913; zwana dalej: u.s.w.) w art. 27c u.s.w.

Zgodnie z art. 24i ust. 1 u.s.g. (art. 25d ust. 1 u.s.p. i art. 27d ust. 1 u.s.w.) informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. Przepis ten koreluje z regulacją art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawa z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, DzU z 2018, poz. 1330, zwana dalej: u.d.i.p.), który określa przedmiot informacji publicznej, a dokładniej z art. 6 ust. 1 pkt 2d, zgodnie z którym udostępnianiu podlegają informacje publiczne o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Takimi organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. (Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, teza 2, [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, wersja elektroniczna, sip.lex.pl).

A to oznacza, że informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych osób wskazanych w art. 24h u.s.g. (art. 25c u.s.p. i art. 27c u.s.w.), czyli osób pełniących funkcje publiczne, z chwilą ich złożenia nabywają status informacji publicznej. W związku z tym, zgodnie z art. 24i ust. 3 u.s.g. (art. 25d ust. 3 u.s.p. i art. 27d ust. 3 u.s.w.) jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ta regulacja z kolei jest koherentna z treścią art. 8 ust. 3 u.d.i.p., w myśl którego podmioty, o których mowa m.in. w art. 4 ust. 1 (czyli organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego), obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 (czyli w tym oświadczeń majątkowych). 

Zgodnie z art. 8 u.d.i.p. Biuletyn Informacji Publicznej to urzędowy publikator teleinformatyczny tworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Ogłoszenie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi podstawowy sposób dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero informacje niezamieszczone w Biuletynie udostępniane są w trybie wnioskowym (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje z kolei art. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też każdy ma prawo za pośrednictwem stron Biuletynu Informacji Publicznej do dostępu do treści złożonych oświadczeń majątkowych.

Nieodwracalność

Tak jak już wspominałam, z chwilą złożenia takiego oświadczenia przez osobę pełniącą funkcje publiczne informacje w nim zawarte nabywają charakteru informacji publicznej, przy czym charakter ten jest nieodwracalny. Oznacza to, że informacje te nie przestają być informacjami publicznymi z chwilą, gdy składająca je osoba przestanie pełnić funkcje publiczne. A to oznacza, że pozostaną one informacjami publicznymi nawet jeżeli radny lub wójt nie zostanie wybrany na koleją kadencję lub ustanie stosunek pracy zastępcy wójta lub sekretarza. Taka informacja publiczna staje się co prawda starszą informacją publiczną, jednakże aktualną na chwilę jej złożenia.

O ile widniejące na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oświadczenia majątkowe osób, o których mowa w art. 24h u.s.g. (art. 25c u.s.p. i 27c art. u.s.w.) nie rodzą u nich – w okresie pełnienia przez nie funkcji publicznych – zastrzeżeń, o tyle wielu ustępujących radnych, wójtów czy sekretarzy uważa, że z chwilą, w której zaprzestają oni pełnienia swej funkcji złożone przez nich do tej pory oświadczenia majątkowe powinny być usuwane ze stron Biuletynu Informacji Publicznej. Nie jest to jednak prawdą. Żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, który reguluje te kwestie, nie przewiduje usuwania informacji z systemu. Nie istnieją więc podstawy prawne dokonania takiego usunięcia. Jest to wynikiem przyjętego założenia, że informacje publiczne pozostają takimi na zawsze, nawet jeżeli straciły na swojej ważności. Wówczas powinny one jedynie – dla przejrzystości stron Biuletynu – zostać przeniesione do wyodrębnionej części zawierającej informacje archiwalne. W praktyce zazwyczaj wygląda to tak, że na głównej stronie publikuje się informacje z okresu bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś starsze – w podziale na zakończone już kadencje – w części archiwalnej.

A może aktualizacja

Podnoszone są również głosy, że skoro w analizowanym przypadku nie ma podstaw do usunięcia oświadczeń majątkowych ze stron Biuletynu Informacji Publicznej, to należałoby podejść do tego problemu z innej strony. W grę bowiem wchodzić powinno zaktualizowanie danych zamieszczonych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, uznając, że oświadczenia majątkowe osób, które przestały pełnić funkcje publiczne stały się informacjami nieaktualnymi i na tej podstawie należałoby je usunąć. Prawodawca jednak również i w tym przypadku zachował powściągliwość i nie uregulował zagadnienia aktualizacji informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Co prawda w myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, to jednak „z prawnego punktu widzenia »informacja publiczna« nie opiera się na bezwzględnym wymogu »aktualności«. Ustawa nie określa granic dla żądania informacji o sprawach publicznych mających miejsce np. w odległej przeszłości, ani nie precyzuje, jak długo przechowywać informacje zamieszczone na stronie podmiotowej BIP mimo utraty ich aktualności” (M. Bednarczyk, Zakres czasowy udostępniania informacji publicznej w BIP, http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/zakres-czasowy-udostepniania-informacji-publicznej-w-bip). Istota „informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych” polega na tym, że dokonuje się co prawda usunięcia dotychczasowej informacji publicznej opublikowanej na stronie, jednakże następuje to w związku z tym, że uległa ona zmianie. Są to np. takie informacje, jak: adres kontaktowy, numer telefonu, numer rachunku bankowego do wykonywania operacji finansowej z podmiotem władzy publicznej. „W interesie każdego urzędnika leży, aby tego typu informacje pozostawały aktualne i nie wprowadzały interesantów w błąd, ponieważ każda pomyłka może prowadzić do poważnych problemów po stronie obywatela i urzędu” (M. Bednarczyk, Zakres czasowy udostępniania informacji…). Taką usuniętą informację zastępuje się od razu aktualną.

Pozostałe informacje publiczne to takie, które korespondują z konstytucyjną funkcją prawa do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP. Informacje takie służą ocenie działalności podmiotu władzy publicznej. Ponieważ prawo do informacji stanowi narzędzie kontroli społecznej, w związku z tym dla oceny postępu albo regresu działalności władzy publicznej konieczna jest wiedza o sprawach przeszłych i teraźniejszych. Informacja publiczna bowiem ze swej istoty dotyczy bieżących spraw publicznych, a także tych odległych w czasie (M. Bednarczyk, Zakres czasowy udostępniania informacji…).

Takiego rodzaju informacjami są właśnie informacje zawarte w złożonych oświadczeniach majątkowych. W odniesieniu do nich nie ma mowy o zachodzących zmianach, które wymagałyby aktualizacji. Jedyna zmiana, z jaką mamy do czynienia w tym przypadku to taka, że osoba, która je złożyła przestała być osobą publiczną, co jednak nie ma wpływu na charakter złożonych już wcześniej oświadczeń. Zmiana ta powoduje jedynie to, że z chwilą utraty tego statusu osoba ta nie jest już zobowiązana do składania kolejnych oświadczeń, a nawet gdyby to zrobiła (dobrowolnie) to informacje zawarte w tym oświadczeniu nie stanowiłyby już informacji publicznej i nie podlegałyby ujawnieniu na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

Jeszcze inni uważają, że w takim przypadku znajduje zastosowanie wyjątek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu bowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to co prawda nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, jednakże w ocenie ustępujących ze stanowiska, w związku z tym, że z tą chwilą tracą oni status osoby pełniącej funkcje publiczne, zastosowanie jednak powinien znaleźć art. 5 ust. 2 u.d.p. Niestety, ten argument jest również nietrafiony. Sam fakt, że dana osoba nie pełni już funkcji publicznej nie oznacza, że ograniczeniu podlegają wszelkie informacje o tej osobie. Te, które jej dotyczą i mają związek z pełnioną przez nią kiedyś funkcją publiczną, a które powstały w okresie jej pełnienia, nadal pozostają informacjami o osobach pełniących funkcje publiczne, mającymi związek z pełnieniem tej funkcji i nie zmienia tego faktu późniejsza utrata dotychczasowego statusu przez tę osobę.   

Upływ 6 lat

Co prawda niektórzy godząc się nawet z tym, że ich oświadczenia nie podlegają od razu usunięciu z chwilą zaprzestania pełnienia przez nich funkcji publicznych, uważają jednak, że zgodnie z przepisami ustaw samorządowych, powinny one być usunięte ze stron Biuletynu Informacji Publicznej po upływie 6 lat, licząc od dnia ich złożenia (i to bez względu na to, czy dana osoba zaprzestała pełnienia funkcji publicznej, czy też nie). Rzeczywiście w myśl art. 24h ust. 6 u.s.g. (art. 25c ust. 6 u.s.p. i art. 27c ust. 6 u.s.w.) oświadczenie majątkowe przechowuje się przez okres 6 lat. Co więcej, zgodnie z przepisami tzw. instrukcji kancelaryjnej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, DzU nr 14, poz. 67) oświadczenia majątkowe zostały zakwalifikowane do kategorii archiwalnej B6, co oznacza, że po upływie 6 lat, jako dokumenty niearchiwalne podlegają procedurze brakowania (niszczenia).

Jak widać przepisy jednego i drugiego aktu są w tym zakresie ze sobą spójne. Jednakże pamiętać należy, że odnoszą się one do obowiązku przechowywania oświadczenia jako dokumentu, który następnie, z uwagi na to, że nie jest to dokument archiwalny, poddawany jest brakowaniu. Oznacza to, że sam złożony druk podlega zniszczeniu, jednakże zawarta w nim informacja nadal stanowi informację publiczną. Z uwagi natomiast na to, że została ona już udostępniona, zaczęła żyć własnym życiem i ona sama jako informacja jest nieusuwalna, bo być nie może. Wystarczy sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której zamiast publikacji oświadczenia na stronach Biuletynu Informacji Publicznej podlegałoby ono ujawnieniu na wniosek (tak jak to ma miejsce w odniesieniu do wielu innych informacji). Wówczas należałoby na piśmie doręczyć wnioskodawcy żądaną informację. Gdyby przepis art. 24h ust. 6 u.s.g. (art. 25c ust. 6 u.s.p. i art. 27c ust. 6 u.s.w.) oznaczał konieczność likwidacji informacji publicznej (a nie tylko dokumentu, na podstawie którego informację ujawniono) należałoby odzyskać tę udzieloną wcześniej informację od wnioskodawcy w celu jej zniszczenia, czego oczywiście się nie robi – nie jest to ani fizycznie możliwe, ani dopuszczalne. Ten przykład doskonale obrazuje, że raz ujawniona informacja pozostaje w obiegu na zawsze i nie traci swojego charakteru.

Potwierdzeniem tego jest, że prawo dostępu do informacji publicznej jest niczym nieograniczone (poza omówionym już przypadkiem przewidzianym w art. 5 u.d.i.p.). Żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza prawa dostępu do takiej informacji odnosząc się do jej „wieku”. Nie istnieje bowiem regulacja, w myśl której nie udziela się informacji starszej niż np. 6 lat. Nie ma też przepisu, zgodnie z którym nie zamieszcza się na stronach Biuletynu Informacji Publicznej informacji starszych niż np. 6-letnie. Nie przewidziano również, żeby z upływem jakiegoś czasokresu należało usuwać informację. A to oznacza, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, żaden podmiot publiczny nie jest uprawniony do dokonania takiego usunięcia, skoro nie ma ku temu podstawy prawnej.

Nieco inaczej sprawa przedstawia się w odniesieniu do tych informacji publicznych, które nie są udostępniane za pośrednictwem stron Biuletynu Informacji Publicznej, tylko na wniosek. Wówczas bowiem może się okazać, że informacja taka nie zostanie udostępniona wnioskodawcy z uwagi na upływ czasu, przez który należało przechowywać dokumenty zawierające żądane informacje. Jeżeli bowiem dokumenty takie zostały zaliczone do kategorii dokumentów niearchiwalnych, to po pewnym czasie (który określają w odniesieniu do poszczególnych rodzajów dokumentów odpowiednie przepisy) zostaną one poddane procedurze brakowania. Wówczas złożenie wniosku o udostępnienie informacji po upływie czasu, w którym należało przechowywać dokumentację, zakończy się nieudzieleniem informacji z uwagi na brak dostępu do tych danych.

Podsumowując, o ile pewne informacje publiczne po pewnym czasie nie zostaną udostępnione na wniosek, z uwagi na to, że dokumenty niepodlegające archiwizacji, na podstawie których można byłoby je udostępnić, zostały poddane procedurze brakowania, o tyle te informacje, które raz zostały udostępnione za pośrednictwem stron Biuletynu Informacji Publicznej dostępne będą zawsze, nawet jeżeli dokumenty, na podstawie których je udzielono zostały już zniszczone.

* radca prawny, doktor nauk prawnych ze specjalnością prawo administracyjne i prawo samorządu terytorialnego, adiunkt w Instytucie Prawa i Administracji Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu

Więcej na temat oświadczeń majątkowych oraz o prawach i obowiązkach radnych w poradniku: "Prawa i obowiązki radnego. Poradnik na kadencję 2018 – 2023"