Oświadczenia majątkowe praktycznie

Autor: Robert Seweryn / 22.02.2013
2013 4 ADMINISTRACJA I PRAWO
Oświadczenie majątkowe powinno odzwierciedlać rzeczywisty stan majątkowy osoby składającej. Dlatego też obowiązek ten obwarowany jest różnego rodzaju sankcjami – począwszy od odpowiedzialności służbowej (dyscyplinarnej), a na odpowiedzialności karnej skończywszy (w przypadku podania w oświadczeniu informacji nieprawdziwych lub też zatajenia informacji). Również za niezłożenie oświadczenia grożą osobie zobowiązanej sankcje przewidziane w przepisach prawa. Poniżej przedstawiono problematykę błędów i uchybień na przykładzie oświadczeń majątkowych składanych przez radnych.

Zgodnie z art. 24h ust. 1 vide art. 24l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 tekst jedn. ze zm., dalej jako usg), radny ma obowiązek złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym. Od razu zastrzec trzeba, że posłużenie się w tym przepisie przez ustawodawcę pojęciem „majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową” jest z punktu widzenia systemowego nieprawidłowe, gdyż przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.) posługują się pojęciem „majątku wspólnego”, definiując tenże majątek wspólny w art. 31 § 1.

 

Art. 24h ust. 2 usg nakazuje, aby radny wskazał w oświadczeniu majątkowym przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Trzeba podkreślić, że zobowiązania nie są częścią majątku wspólnego. Trzeba też zwrócić uwagę, że na gruncie k.r.o. nie funkcjonuje pojęcie majątku odrębnego, lecz majątku osobistego. Omawiany przepis pomija sytuację, w której radny jest osobą samotną, a zatem nie posiada ani majątku wspólnego, ani też majątku osobistego w rozumieniu przepisów prawa rodzinnego. W takim przypadku radny nie ma obowiązku wpisywania w oświadczeniu majątkowym, że poszczególne składniki majątku wchodzą w skład majątku wspólnego czy też osobistego. W praktyce jednak większość radnych będących osobami samotnymi przypisuje w oświadczeniach poszczególne składniki do „majątku odrębnego”.

 

Terminy         

Pierwsze oświadczenie majątkowe radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne należy składać co roku do 30 kwietnia z uwzględnieniem stanu na dzień 31. roku poprzedniego oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 usg). Z mocy art. 24h ust. 3 pkt 1 i 2 usg radny składa oświadczenie przewodniczącemu rady (przewodniczący swoje oświadczenie składa wojewodzie). Do tego dokumentu należy dołączyć kopię zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (PIT) za rok poprzedni z ewentualną korektą. Oświadczenie jak i kopię zeznania PIT należy złożyć w dwóch egzemplarzach. Jeśli radny nie uzyskał dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wówczas nie dołącza zeznania PIT. Wskazuje się jednak w praktyce, że celowe jest złożenie odrębnego pisemnego oświadczenia o przyczynach niedołączenia zeznania PIT.

 

W przypadku, gdy terminy te nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia tego faktu wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia do jego niezwłocznego złożenia wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia wezwania (art. 24h ust. 5a usg). Przewodniczący powinien wezwać radnego na piśmie do złożenia oświadczenia, a jeśli wezwanie doręczane jest drogą pocztową, doręczenie nastąpić powinno do rąk własnych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przemawiają za tym doniosłe skutki niezłożenia oświadczenia w terminie. W myśl art. 24k ust. 1 pkt 1 usg niezłożenie przez radnego oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu skutkuje wygaśnięciem mandatu w trybie art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 112 ze zm., dalej jako k.wyb.). Mandat wygasa z mocy samego prawa z upływem dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a usg. Wygaśnięcie mandatu stwierdza właściwa rada gminy. Uchwałę doręcza się radnemu oraz komisarzowi wyborczemu. Na podjętą uchwałę radnemu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

 

Analiza

Zgodnie z art. 24h ust. 6 usg, przewodniczący rady dokonuje analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym radnego. Jeden egzemplarz przekazywany jest właściwemu miejscowo urzędowi skarbowemu. Również ten organ dokonuje analizy oświadczenia. Przewodniczący powinien przesłać urzędowi skarbowemu oryginał oświadczenia majątkowego. Nie jest prawidłowe przesyłanie urzędowi skarbowemu kopii oświadczenia majątkowego czy też kopii oświadczenia potwierdzonej urzędowo za zgodność z oryginałem.

 

Wykładnia gramatyczna i funkcjonalna art. 24h ust. 6 usg wskazuje, że przewodniczący rady powinien dokonać osobiście analizy oświadczeń majątkowych radnych, nie jest zatem możliwe scedowanie tego obowiązku na inne osoby, zwłaszcza że  przewodniczący ma określone uprawnienia związane z analizą treści składanych oświadczeń. Ma to znaczenie tym większe, że w przypadku podejrzenia złożenia dokumentu zawierającego dane nieprawdziwe lub też w przypadku zatajenia prawdy, przewodniczący występuje do właściwego miejscowo dyrektora urzędu kontroli skarbowej z wnioskiem o kontrolę kwestionowanego oświadczenia. Wystąpienie z wnioskiem jest obowiązkiem przewodniczącego rady gminy (albo naczelnika urzędu skarbowego). Powinność ta konkretyzuje się w momencie nabrania podejrzeń co do treści oświadczenia majątkowego, zaś ocena czy w istocie doszło do podania w oświadczeniu nieprawdy lub też zatajenia prawdy należy do właściwych organów kontroli skarbowej.

 

Naczelnik urzędu skarbowego i przewodniczący rady do 30 października każdego roku mają obowiązek przedstawić radzie gminy informację o osobach, które nie złożyły oświadczenia majątkowego lub złożyły je po terminie, a także o nieprawidłowościach wraz z ich opisem i wskazaniem osób, których oświadczenia były dotknięte tymi uchybieniami oraz o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w badanych oświadczeniach majątkowych (art. 24h ust. 12 usg). Przepis posługuje się ogólnym pojęciem „podmiot dokonujący analizy”, co – lege non distinguente – należy rozumieć jako przewodniczącego rady gminy oraz naczelnika urzędu skarbowego jako osobę reprezentującą urząd skarbowy. Wskazuje na to również treść art. 24h ust. 8 usg.

 

Jak wypełniać oświadczenie

Oświadczenie majątkowe jest składane według wzoru ustalonego w załączniku nr 1 do  rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r. (DzU nr 34, poz. 282), które ustala wzór oświadczenia majątkowego, tj. wyznacza zakres informacji o majątku oraz poziom ich szczegółowości. Nie sposób jednak uznać, by rozporządzenie ustanawiało obowiązujący formularz oświadczenia majątkowego. Oznacza to, że za oświadczenie majątkowe należy uznać każdy dokument sporządzony przez radnego na piśmie, byle zawierał wszystkie informacje, jakie określa wzór oświadczenia. W konsekwencji podmioty dokonujące analizy oświadczeń majątkowych pod względem formy nie mogą kwestionować tego, że radny nie posłużył się wzorem oświadczenia.

 

Na wstępie wzór zawiera krótkie i pomocne wskazówki dotyczące sporządzenia oświadczenia. Również w praktyce samorządowej wypracowano w tej kwestii kilka zasad. Na plan pierwszy wysuwa się obowiązek starannego sporządzenia oświadczenia, co należy rozumieć jako wymóg dołożenia maksymalnej staranności, tak aby podane informacje były zgodne z prawdą. Należy w oświadczeniu majątkowym, w każdym punkcie, wskazać posiadane poszczególne składniki majątkowe, a w przypadku gdy radny określonych składników nie posiada, wówczas należy wpisać sformułowanie „nie dotyczy”. Tylko takie oświadczenie ma charakter zupełny i kompletny. Nie jest prawidłowa praktyka pozostawiania pustych miejsc czy też przekreślania, zakreślania albo wpisywania innych sformułowań, np. „nie posiadam”, „nie mam”, „brak” itp. Kontrowersje może budzić lansowana reguła ostrożnościowa sprowadzająca się do stwierdzenia – „lepiej ujawnić więcej niż mniej”. Nie negując bynajmniej praktycznej użyteczności tej reguły, trzeba poddać krytyce przyjęte rozwiązania prawne wymuszające na obywatelach stosowanie tego typu „zaworów bezpieczeństwa”.

 

Początek oświadczenia majątkowego stanowią dane osobowe obejmujące imiona i nazwisko oraz nazwisko rodowe radnego, a także miejsce urodzenia. Błędne jest spotykane niekiedy niepodawanie drugiego imienia. Nazwisko rodowe powinni wpisać mężczyźni i kobiety. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której radny będący mężczyzną zmienił nazwisko. Prócz tego trzeba w oświadczeniu podać informacje o pełnionej funkcji radnego (względnie przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady).

 

Środki pieniężne i nieruchomości

W punkcie I oświadczenia zawarte być powinny informacje o posiadanych środkach pieniężnych i papierach wartościowych. Jeśli część pieniędzy lub papierów wartościowych wchodzi w skład majątku wspólnego, a część w skład majątku osobistego radnego, wówczas w oświadczeniu należy wpisać poszczególne kwoty odrębnie ze wskazaniem przynależności do jednej ze wskazanych mas majątkowych. Nie jest prawidłowe zbiorcze wpisanie kwoty oszczędności bądź papierów wartościowych i zaliczenie ich do majątku wspólnego. Częstym błędem jest zaokrąglanie kwot posiadanych oszczędności czy też wpisywanie wartości przybliżonych. Należy konkretnie wymienić papiery wartościowe np. akcje, weksle, czeki, obligacje – każdorazowo z bliższym określeniem numeru, serii itp., ze wskazaniem wartości na dzień, według którego sporządza się oświadczenie. Nie zawsze będzie to wartość nominalna, np. w przypadku akcji notowanych na giełdzie. Niekiedy spotyka się w oświadczeniach przeliczenie oszczędności w walucie obcej na złotówki. Jest to jednak praktyka błędna. W oświadczeniu należy wskazać odrębnie oszczędności w poszczególnych walutach, przy czym wystarcza określenie waluty w sposób powszechnie przyjęty (EUR, USD, CHF).

 

W punkcie II należy określić i wymienić nieruchomości. Trzeba podkreślić, że przepisy nakazują pod pojęciem nieruchomości rozumieć także prawa rzeczowe i obligacyjne do nieruchomości (np. użytkowanie wieczyste, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, najem, dzierżawę itp.). Jeżeli radny np. wynajmuje dom, to należy wypełnić pozycję 1 (bez podawania wartości), zaś jako tytuł prawny trzeba wskazać najem. Podobnie rzecz się ma w przypadku mieszkania. Wartość należy podać zawsze wtedy, gdy radny jest właścicielem domu.

 

W pozycji 2 zdarza się czasami utożsamianie mieszkania jako wyodrębnionej nieruchomości ze spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. W oświadczeniu należy zwrócić na to szczególną uwagę, gdyż w pierwszym przypadku tytułem prawnym do mieszkania jest własność, a w drugim – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W obu przypadkach należy jednak podać wartość (na rynku mieszkaniowym wartości te są obecnie zbliżone). Nie podaje się wartości mieszkania, jeśli radnemu przysługuje tytuł prawny w postaci spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu.

 

W przypadku mieszkań i domów należy wpisać powierzchnię użytkową.

Pod pozycją 3 wpisać trzeba gospodarstwo rolne bliżej je charakteryzując oraz podając powierzchnię w hektarach „fizycznych”. Nie jest prawidłowe określenie powierzchni w hektarach przeliczeniowych, gdyż pojęcie to wypracowano na potrzeby podatkowe. Jeśli radny dzierżawi gospodarstwo lub też wynajmuje, wówczas nie należy podawać wartości. Błędne jest odstąpienie od wskazania gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy radny uważa, że zajmuje ono zbyt małą powierzchnię. Nie istnieje ustawowo określona granica powierzchni gospodarstwa rolnego. Problemy rodzić może określenie dochodu i przychodu uzyskanego z gospodarstwa. Istotne jest w tym miejscu dochowanie najwyższej staranności i rzetelności. Radny winien zatem przeprowadzić stosowne wyliczenia, ujmując w nich także uzyskane dopłaty. Jeśli radny wydzierżawił innej osobie gospodarstwo albo oddał w najem, wówczas nie wpisuje dochodu z tego gospodarstwa, a jednocześnie powinien w punkcie VIII wpisać dochód osiągnięty z czynszu.

 

W pozycji nr 4 należy wpisać inne nieruchomości, w tym także te, na których stoi dom. Jeśli tytułem prawnym nie jest własność, użytkowanie wieczyste albo użytkowanie, wówczas nie wpisuje się wartości.

 

Jeśli radnemu przysługuje jedynie udział we własności, względnie w użytkowaniu wieczystym lub spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu, w oświadczeniu należy także to zaznaczyć poprzez określenie stosownym ułamkiem, np. 1/2.

 

Wartość nieruchomości powinna być określona według aktualnego stanu (przy czym dopuszczalne jest określenie przybliżonej wartości). Nie jest prawidłowe podanie wartości transakcyjnej sprzed kilku–kilkunastu lat. Ceny mieszkań bądź nieruchomości gruntowych uległy w tym okresie znacznym zmianom. Nie ma w tej sprawie uniwersalnej reguły postępowania, aczkolwiek pomocne mogą być dostępne na rynku informacje np. o ofertach sprzedaży nieruchomości.

 

Wątpliwości może budzić sytuacja, gdy stan prawny nieruchomości nie został uregulowany, np. nieznany jest krąg spadkobierców i toczy się postępowanie spadkowe. Trzeba baczyć na to, że radny może nie uzyskać niczego z majątku spadkowego, np. wskutek sporządzenia testamentu, wydziedziczenia, zapisu windykacyjnego albo uznania za niegodnego dziedziczenia. Podobnie rzecz się ma, gdy toczy się np. postępowanie o zwrot nieruchomości, o zasiedzenie albo inna procedura, a brak jest w ogóle pewności, czy radny jest w świetle prawa właścicielem bądź współwłaścicielem (okoliczność tę ma przesądzić dopiero prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna). Wówczas w oświadczeniu nie należy wpisywać nieruchomości, które są przedmiotem takiego postępowania. Nie jest zasadne powoływanie się w tym wypadku na regułę „lepiej ujawnić więcej niż mniej”. W imię tej zasady nie jest dopuszczalne zawieranie w oświadczeniu informacji niepewnych, zaś nie sposób jako tytułu prawnego wpisywać określenia „stan prawny nieuregulowany”. Skoro przepisy wymagają wpisania nieruchomości, co do których radny posiada stosowny tytuł prawny, to nie jest prawidłowe objęcie oświadczeniem składników majątkowych, do których radnemu tytuł prawny nie przysługuje bądź też tytuł ten nie został jeszcze ustalony w toku odpowiedniej procedury prawnej.

 

Działalność gospodarcza

Z reguły problemów nie rodzi określenie udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, o których mowa w punkcie III i IV wzoru. Analogicznie rzecz się ma w przypadku punktu V.

W punkcie VI wpisać należy informacje o prowadzonej lub zarządzanej przez radnego działalności gospodarczej, zarówno w formie jednoosobowej działalności jako osoby fizycznej, w formie spółki cywilnej, jak i– co może jednak budzić pewne wątpliwości – w formie osobowej spółki prawa handlowego. Radny powinien wskazać, czy pełni funkcję pełnomocnika, prokurenta, komplementariusza w spółce komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, partnera zarządzającego w spółce partnerskiej. Jako dochód z prowadzonej (wespół z innymi osobami) działalności gospodarczej w formie osobowej spółki prawa handlowego radny winien podać nie tylko dochód uzyskany z prowadzonej działalności (podział zysku) ale również wypłacone przez spółkę odsetki od udziału kapitałowego.

 

W ramach punktu VII radny winien wpisać informacje o pełnionych funkcjach w spółkach prawa handlowego. Jeśli radny jest członkiem zarządu w spółce partnerskiej albo członkiem rady nadzorczej w spółce komandytowo-akcyjnej, wówczas (chociaż są to spółki osobowe) powinien zaznaczyć ten fakt w tym punkcie, nie wpisując zarazem tych informacji w punkcie VI pod pozycją 2.

 

Dochody

W punkcie VIII wpisuje się wszelkie uzyskiwane dochody z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć. Nie budzi wątpliwości, że należy wskazać z osobna kwoty dochodów uzyskiwane z poszczególnych tytułów, np. umowa o pracę, umowa o dzieło, umowa-zlecenie, honoraria autorskie, odszkodowania, świadczenia pieniężne z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych itp. Nie ma znaczenia, czy określony dochód podlegał opodatkowaniu. W praktyce odnotowano przypadki, w których radni nie ujawniali dochodów z tytułu diet, co należy uznać za uchybienie. W oświadczeniu nie podaje się informacji o zarobkach i innych dochodach małżonka radnego. Praktyka w tym względzie nie jest jednak jednolita, gdyż część urzędów skarbowych nadal stoi na pozbawionym podstaw prawnych stanowisku, że w oświadczeniu majątkowym radny ma obowiązek zawrzeć informacje o dochodach współmałżonka. Błędem jest powielanie w tym miejscu informacji o dochodach, które wpisano już we wcześniejszych punktach.

 

Mienie ruchome i zobowiązania

W punkcie IX wpisać należy składniki mienia ruchomego o wartości jednostkowej powyżej 10 000 zł. W tym przypadku obowiązkowi ujawnienia podlegają tylko takie przedmioty, które same przedstawiają wskazaną wartość graniczną, np. telewizor, dzieło sztuki (obraz, rzeźba), moneta kolekcjonerska itp. W przypadku samochodu wartość aktualną łatwo obliczyć za pomocą dostępnych w sieci internetowej narzędzi porównania cen. Pomocne może być również określenie sumy ubezpieczenia AC samochodu, gdzie zakład ubezpieczeniowy określa wartość pojazdu.

 

W punkcie X oświadczenia radny ma obowiązek wpisać wszelkie zobowiązania, które według stanu na dzień, na który przepisy przewidują obowiązek złożenia oświadczenia, przekraczają kwotę 10 000 zł. Chodzi tu o zobowiązania istniejące – dotąd niewykonane (tj. takie, z tytułu których radny rozpoczął wypełnianie świadczenia wierzycielowi oraz te, których termin spełnienia jeszcze nie nadszedł). Częstym błędem jest wpisywanie jedynie pierwotnej kwoty np. kredytu lub pożyczki. Można skorzystać z dostarczanych przez banki tzw. planów spłaty, gdyż wskazana jest tam z reguły kwota pozostała do spłaty z uwzględnieniem dokonywanych kolejnych spłat (najczęściej ratalnych). Trzeba zatem wpisać kwotę pozostałą do spłaty, a nie pierwotną kwotę zobowiązania. Można także bronić takiego rozwiązania, w którym w oświadczeniu podaje się kwotę pierwotnego zobowiązania z jednoczesnym wskazaniem kwoty pozostałej do spłaty. Istotne jest także wskazanie w oświadczeniu także warunków zaciągnięcia zobowiązania oraz zdarzenia prawnego, z którego to zobowiązanie wynika.

 

Wyżej zwrócono już uwagę na błędną praktykę przypisywania zobowiązań do majątku radnego – wspólnego bądź też osobistego.

W ostatniej części oświadczenia radny wpisuje swój adres zamieszkania oraz miejsce położenia nieruchomości wymienionych w punkcie II. Co istotne – nie ma obowiązku wskazania numeru księgi wieczystej, a w przypadku działki – także jej numeru.

Całość należy podpisać ze wskazaniem miejscowości i daty sporządzenia oświadczenia. Zdarza się, że radni zapominają o obowiązku podpisania oświadczenia.

 

Podsumowanie

Sporządzanie oświadczeń majątkowych nie jest zadaniem łatwym. Wymaga od osoby zobowiązanej dołożenia najwyższej staranności i zarazem uczciwości. Wszak trzeba mieć w optyce potencjalne sankcje karne grożące za podanie informacji niezgodnych z prawdą lub też za zatajenie prawdy. Powyższe rozważania miały na celu zobrazowanie tylko niektórych praktycznych problemów związanych z tematyką oświadczeń majątkowych. Skoncentrowanie wywodu na najczęściej popełnianych błędach i uchybieniach miało uwypuklić działaczom samorządowym (i nie tylko) kwestie, na które należy zwrócić szczególną uwagę. Trzeba mieć zarazem świadomość, że nawet najszersze opracowanie nie odpowie na każde pytanie i każdą pojawiającą się wątpliwość.

 

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.