Pełnomocnik finansowy i jego rola w finansowaniu kampanii wyborczej

Autor: Adam Citko* / 09.10.2018
W samorządach Prawo Wybory 2018
Sposób finansowania kampanii w każdych wyborach wzbudza wątpliwości i kontrowersje. Szczególnie w czasie zwiększonego znaczenia mediów społecznościowych oraz internetu wątpliwości może wzbudzać finansowanie przez komitety wyborcze kampanii wyborczej w tym zakresie. Wpływa to także na okres tzw. prekampanii, której skutki mogą ujawnić się dopiero przy rozliczaniu wydatków komitetu wyborczego. Szczególną rolę pełni w tym zakresie osoba pełnomocnika finansowego, który odpowiada za prowadzenie gospodarki finansowej komitetu wyborczego. Świadomość obowiązków i odpowiedzialności ciążącej na pełnomocnikach wyborczych dalej pozostaje przy tym niewielka. Także praktyka zawierania umów przez komitety wyborcze pokazuje, że w wielu przypadkach pełnomocnicy finansowi są po prostu pomijani, zaś ich zdanie nie jest brane pod uwagę.

Komitety wyborcze w ramach wyborów samorządowych mogą być tworzone przez partie polityczne, koalicje partii politycznych, stowarzyszenia i organizacje społeczne oraz wyborców. Sposób utworzenia komitetu wyborczego ma duże znaczenie dla zasad jego finansowania, w szczególności zaś dla sposobu zbierania środków przez dany komitet. Komitet wyborczy nie posiada osobowości prawnej. W imieniu komitetu wyborczego działa pełnomocnik wyborczy lub pełnomocnik finansowy.

 

Pełnomocnik finansowy ponosi odpowiedzialność za gospodarkę finansową komitetu wyborczego (art. 127 § 1 Kodeksu wyborczego, dalej: kw). Zgodnie z art. 130 § 2 kw: „bez pisemnej zgody pełnomocnika finansowego nie można zaciągać żadnych zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego”. Na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego występuje pełnomocnik wyborczy. Powyższe zasady sprowadzają się do podwójnego sprawdzania wydatków komitetu wyborczego. Jeżeli pełnomocnik wyborczy będzie podejmował działania, których skutkiem będzie zaciągnięcie przez komitet wyborczy zobowiązania finansowego, wymagana będzie zgoda pełnomocnika finansowego. Jeżeli jednak działania pełnomocnika wyborczego nie będą skutkowały zaciągnięciem zobowiązania finansowego, pełnomocnik finansowy nie musi udzielać zgody na podjęcie działania.

 

Nie znalazła uregulowania bezpośredniego w przepisach kwestia, czy pełnomocnik finansowy może samodzielnie podejmować działania w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego. Przyjęcie takiej możliwości skutkowałoby uznaniem, że pełnomocnik finansowy może dokonywać czynności samodzielnie, podczas gdy pełnomocnik wyborczy potrzebuje do takiego działania zgody pełnomocnika finansowego. Taka interpretacja nie jest więc prawidłowa. Zadaniem pełnomocnika finansowego jest dbanie o prawidłowość prowadzonej przez komitet wyborczy gospodarki finansowej. Nie jest on więc bezpośrednio związany z prowadzeniem kampanii wyborczej. Należy jednak uznać, że pełnomocnik finansowy będzie mógł dokonać niektórych czynności samodzielnie. Do takich czynności należy zaliczyć otwarcie rachunku bankowego czy też utworzenie rachunków pomocniczych.

 

Prowadzenie kampanii wyborczej zostało przez przepisy kodeksu wyborczego zastrzeżone na rzecz komitetów wyborczych (art. 84 § 1 kw). Zasada wyłączności oznacza, że działania podejmowane przez inne podmioty, poza wiedzą komitetu wyborczego, nie mogą zostać uznane za przejaw kampanii wyborczej. Z punktu widzenia finansowania komitetów wyborczych istotne jest, że zarówno gromadzenie, jak i wydatkowanie środków może być dokonywane jedynie przez komitet wyborczy. Środki uzyskane przez osobę trzecią będą więc środkami pozyskanymi nieprawidłowo i nie będą mogły zostać użyte w ramach prowadzonej kampanii wyborczej.

 

Gromadzenie i wydatkowanie środków może być dokonywane jedynie w trakcie trwania kampanii wyborczej. Kampania wyborcza rozpoczyna się w momencie ogłoszenia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów o zarządzeniu wyborów i kończy się na 24 godziny przed dniem wyborów (art. 104 Kodeksu wyborczego). Działania podejmowane przed oficjalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej uznawane są za tzw. prekampanię. Państwowa Komisja Wyborcza wielokrotnie wskazywała, że błędne finansowanie prekampanii może skutkować odmową zatwierdzenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego. W praktyce jednak PKW nie ma możliwości wyegzekwowania ograniczenia prowadzenia prekampanii. Sankcja w postaci odmowy zatwierdzenia sprawozdania finansowego mogłaby powstać jedynie w sytuacji, w której materiały powstałe przed rozpoczęciem kampanii wyborczej nosiłyby znamiona materiałów wyborczych (np. zawierały nazwę komitetu) lub jeżeli komitet wyborczy po swoim utworzeniu kontynuowałby kampanię prowadzoną przed rozpoczęciem kampanii wyborczej (np. finansowałby te same bilbordy).

 

Gospodarka finansowa komitetu wyborczego

Za prawidłowość prowadzonej przez komitet wyborczy gospodarki finansowej odpowiada pełnomocnik finansowy. Art. 127 § 1 kw wskazuje, że pełnomocnik finansowy zarówno odpowiada za gospodarkę finansową komitetu wyborczego, jak i ją prowadzi. Oznacza to, że wszystkie działania skutkujące zaciągnięciem zobowiązań przez komitet wyborczy muszą uzyskać kontrasygnatę pełnomocnika finansowego. Ustawodawca nie wskazał, jakie konsekwencje rodzi zaciągnięcie przez osobę reprezentującą komitet wyborczy zobowiązania w jego imieniu bez zgody pełnomocnika finansowego. W tym zakresie zastosowanie powinny znaleźć przepisy z kodeksu cywilnego dotyczące działania pełnomocnika bez odpowiedniego umocowania. Zgodnie z art. 103 § 1 kodeksu cywilnego w przypadku zawarcia umowy przez rzekomego pełnomocnika jej ważność zależy od potwierdzenia przez osoby faktycznie umocowane. Przy odpowiednim zastosowaniu przedmiotowego przepisu należy uznać, że pełnomocnik finansowy może zaakceptować dane zobowiązanie post factum, a więc po jego zawarciu. Zgodnie z art. 103 § 3 kodeksu cywilnego, jeżeli nie dojdzie do potwierdzenia zawartej przez rzekomego pełnomocnika umowy, obowiązany on będzie do zwrotu tego, co otrzymał od drugiej strony w wykonaniu umowy, oraz do ewentualnego naprawienia szkody, którą druga strona poniosła przez to, że zawarła umowę nie wiedząc o braku umocowania lub o przekroczeniu jego zakresu. W sytuacji komitetu wyborczego nie może powstać okoliczność naprawienia szkody, ponieważ fakt konieczności uzyskania zgody pełnomocnika finansowego na zaciągnięcie zobowiązania wynika wprost z przepisów prawa. Osoba zawierająca umowę z komitetem wyborczym musi więc mieć świadomość obostrzeń obowiązujących komitety wyborcze.

 

Pełnomocnik finansowy może upoważnić inne osoby do podejmowania określonych czynności związanych z dokonywanie wydatków przez komitet wyborczy. W szczególności może to dotyczyć sytuacji dużych komitetów wyborczych, które posiadają własne pomocnicze struktury terenowe. Pełnomocnik finansowy ponosi odpowiedzialność za działania osób upoważnionych jak za swoje własne.

 

Jak wprost wskazuje art. 127 § 3 kw można być pełnomocnikiem finansowym tylko jednego komitetu wyborczego. Funkcji tej nie może pełnić osoba będąca pełnomocnikiem wyborczym oraz funkcjonariusz publiczny. Funkcjonariuszem publicznym jest m.in. poseł, radny, sędzia, ławnik, prokurator, notariusz, osoba pełniąca czynną służbę wojskową, komornik, pracownik administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego. Osoba kandydująca na radnego, jeżeli aktualnie nie pełni tej funkcji, może być pełnomocnikiem finansowym. Wyjątek od zasady braku możliwości łączenia funkcji pełnomocnika finansowego i pełnomocnika wyborczego dotyczy komitetów wyborczych wyborców utworzonych jedynie w celu zgłoszenia kandydatów na radnych do rady gminy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców. Ustawodawca wprost wskazał, że w takim przypadku następuje połączenie funkcji pełnomocnika wyborczego i finansowego w jednej osobie.

 

Komitet wyborczy musi posiadać rachunek bankowy. Bez niego nie może gromadzić środków finansowych. Pierwszym więc zadaniem i obowiązkiem pełnomocnika finansowego jest założenie rachunku bankowego.

 

W art. 134 § 1 kw ustawodawca wprowadził zasadę gromadzenia przez komitet wyborczy środków finansowych jedynie na jednym rachunku bankowym. Z zasady tej wynika kilka implikacji.

Po pierwsze, komitet wyborczy musi posiadać rachunek bankowy. Bez niego nie może gromadzić środków finansowych. Pierwszym więc zadaniem i obowiązkiem pełnomocnika finansowego jest założenie rachunku bankowego.

Po drugie, komitet wyborczy nie może gromadzić środków finansowych w inny sposób, niż na rachunku bankowym. Oznacza to, że komitet wyborczy nie może rozpocząć gromadzenia środków finansowych przed dniem otwarcia rachunku bankowego. Wpłaty na rachunek mogą być dokonywane jedynie za pomocą czeku rozrachunkowego, przelewem lub kartą płatniczą. Nie ma więc możliwości dokonania wpłaty gotówkowej w kasie banku. 

Po trzecie, komitet wyborczy może posiadać tylko jeden rachunek bankowy. W ramach tego rachunku mogą być prowadzone rachunki pomocnicze, jednak nie ma możliwości utworzenia odrębnych rachunków bankowych dla np. poszczególnych struktur terenowych. Nie można jednak pozyskiwać środków finansowych bezpośrednio na rachunki pomocnicze. Zasilenie rachunków pomocniczych może następować wyłącznie przelewem z rachunku podstawowego.

 

Właścicielem rachunku bankowego jest komitet wyborczy, nie można więc korzystać z rachunku należącego do podmiotu trzeciego. Chociaż nie zostało to wprost uregulowane w przepisach, otwarcie rachunku bankowego, jak i dysponowanie zgromadzonymi na nim środkami, powinno należeć do pełnomocnika finansowego. Otwarcia rachunku dokonuje się na podstawie postanowienia właściwego organu wyborczego o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 134 § 1 kw). Umowa rachunku bankowego musi zawierać kilka obowiązkowych zastrzeżeń wynikających z treści art. 134 § 6 kw, a więc wskazywać sposób dokonywania wpłat na rachunek, dopuszczalne źródło finansowania oraz maksymalny termin dokonywania wpłat. Wpłaty na rachunek bankowy komitetu wyborczego mogą być dokonywane do dnia wyborów. Za wprowadzenie odpowiednich zapisów do umowy rachunku bankowego odpowiedzialność wykroczeniową ponosi pełnomocnik finansowy (art. 505 § 2 kw). Rachunek bankowy komitetu wyborczego może być prowadzony przez bank lub oddział banku znajdujący się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Rachunek może być prowadzony przez oddział banku zagranicznego, jeżeli ma on siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Rachunek nie może być prowadzony przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową (SKOK).

 

Rachunek bankowy komitetu wyborczego należy zlikwidować po zbilansowaniu przychodów i wydatków, rozliczeniu środków wpłaconych w sposób nieprawidłowy oraz przekazaniu ewentualnej nadwyżki na rzecz organizacji pożytku publicznego. Likwidacji rachunku bankowego powinien dokonać pełnomocnik finansowy.

 

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową komitetu wyborczego

Funkcja pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego wiąże się z dużą odpowiedzialnością osobistą osoby ją pełniącej. Zgodnie z art. 130 § 1 kw ponosi ona odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego. Jest to odpowiedzialność pełna, nieograniczona i odnosząca się do całości majątku pełnomocnika finansowego. Odpowiada on więc zarówno majątkiem osobistym, jak i majątkiem posiadanym w ramach wspólności majątkowej. Z odpowiedzialności tej pełnomocnik finansowy nie może się zwolnić.

 

Pełnomocnik finansowy ponosi również odpowiedzialność za działania osób upoważnionych przez siebie. Odpowiedzialność ta jest tożsama z odpowiedzialnością za czynności podejmowane bezpośrednio przez pełnomocnika finansowego. Pełnomocnik finansowy nie jest jednak jedyną osobą ponoszącą odpowiedzialność majątkową za prawidłowość prowadzenia gospodarki finansowej komitetu wyborczego. Jeżeli majątek pełnomocnika finansowego nie wystarcza na pokrycie całości roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowego komitetu ponosi partia polityczna, która utworzyła komitet wyborczy (w przypadku komitetu wyborczego partii politycznej), partie polityczne wchodzące w skład koalicji wyborczej (w przypadku koalicyjnego komitetu wyborczego), organizacja, która utworzyła komitet wyborczy (w przypadku komitetu wyborczego organizacji), solidarnie członkowie stowarzyszenia zwykłego (w przypadku komitetu wyborczego utworzonego przez stowarzyszenie zwykłe) oraz osoby wchodzące w skład komitetu wyborczego wyborców.

 

W zakresie odpowiedzialności karnej związanej z gospodarką finansową komitetu wyborczego można wyróżnić przepisy odnoszące się do nieograniczonego grona podmiotów oraz te, które dotyczące stricte pełnomocnika finansowego. Art. 506 i 507 kw odnoszą się do nieograniczonej liczby podmiotów. Art. 506 kw dotyczy niedozwolonego pozyskiwania i wydatkowania środków finansowych komitetu wyborczego, zaś art. 507 kw dotyczy przyjmowania korzyści majątkowej o charakterze niepieniężnym innej niż dopuszczone przez ustawodawcę rodzaje usług. Art. 505 kw w swojej dyspozycji również odnosi się do pełnomocnika finansowego, chociaż ustawodawca w § 2 tego przepisu nie odnosi się bezpośrednio do pełnomocnika finansowego. Jak jednak wspomniano, to właśnie ta osoba powinna założyć rachunek bankowy komitetu wyborczego. Przepisy art. 505a, 508 oraz 509 kw odnoszą się już bezpośrednio do pełnomocnika finansowego i dotyczą prowadzenia, umieszczania na stronie internetowej lub uaktualniania rejestru zaciągniętych kredytów lub rejestru wpłat osób fizycznych (art. 505a), przekazania przez komitet wyborczy na rzecz organizacji pożytku publicznego osiągniętej przez komitet wyborczy nadwyżki pozyskanych środków finansowych nad poniesionymi wydatkami (art. 508) oraz sporządzenia i przedłożenia sprawozdania finansowego o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze (art. 509).

 

Obowiązki pełnomocnika finansowego

Komitet wyborczy jest obowiązany prowadzić rejestr zaciągniętych kredytów oraz wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 140 kw). Rejestr zaciągniętych kredytów powinien zawierać nazwę banku udzielającego kredytu i wszystkie istotne warunki jego uzyskania, w szczególności: datę udzielenia kredytu, jego wysokość, oprocentowanie i inne koszty uzyskania, zobowiązania poręczycieli oraz ustalony termin spłaty. Rejestr wpłat od osób fizycznych powinien zawierać wskazanie imienia, nazwiska oraz miejscowości zamieszkania takiej osoby.

 

Komitet wyborczy jest obowiązany umieszczać w/w rejestry na swojej stronie internetowej i uaktualniać je w taki sposób, aby informacje o kredytach i wpłatach ujawniane były w terminie 7 dni od dnia udzielenia kredytu lub dokonania wpłaty. Aktualizacja rejestrów musi następować do dnia podania sprawozdania finansowego przez Państwową Komisję Wyborczą do publicznej wiadomości albo przedłożenia sprawozdania finansowego komisarzowi wyborczemu. Pomimo tego, że art. 140 kw nie wskazuje, jaka osoba powinna prowadzić rejestry, to art. 505a kw sankcje związane z nieprowadzeniem lub błędnym prowadzeniem rejestrów wprost wiąże z osobą pełnomocnika finansowego. Z tej przyczyny pełnomocnik finansowy powinien sprawować nadzór nad prawidłowością prowadzenia rejestrów oraz dbać o ich aktualność.

 

Pełnomocnik finansowy ponosi także odpowiedzialność za sporządzenie i przedłożenie odpowiedniemu organowi sprawozdania finansowego komitetu wyborczego. Organem właściwym pozostaje organ wyborczy, który przyjął zawiadomienie o utworzeniu danego komitetu wyborczego. Pełnomocnik finansowy powinien złożyć sprawozdanie w terminie trzech miesięcy od dnia wyborów. Sprawozdanie powinno obejmować przychody, wydatki i zobowiązania finansowe komitetu, w tym także uzyskane kredyty bankowe oraz warunki na jakich zostały one zaciągnięte. Okres objęty sprawozdaniem wyznacza z jednej strony postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, z drugiej zaś strony dzień przedłożenia sprawozdania finansowego.

Sprawozdanie finansowe powinny złożyć wszystkie komitety wyborcze, także te, które uległy rozwiązaniu przed dniem wyborów. Komitety wyborcze, które powinny składać sprawozdanie bezpośrednio Państwowej Komisji Wyborczej, dołączają do sprawozdania opinię biegłego rewidenta.

 

Z punktu widzenia finansowania komitetów wyborczych istotnym jest, że zarówno gromadzenie, jak i wydatkowanie środków może być dokonywane jedynie przez komitet wyborczy. Środki uzyskane przez osobę trzecią będą więc środkami pozyskanymi nieprawidłowo i nie będą mogły zostać użyte w ramach prowadzonej kampanii wyborczej.

 

Pełnomocnik finansowy odpowiada za prawdziwość danych zawartych w sprawozdaniu finansowym oraz za jego kompletność. W przypadku stwierdzenia przez właściwy organ wyborczy błędów w wypełnieniu druku sprawozdania lub jego nieczytelności, pełnomocnik finansowy zostanie wezwany do usunięcia wad sprawozdania.

 

Odrzucenie sprawozdania finansowego następuje w przypadku stwierdzenia, że pozyskanie lub wydatkowanie środków komitetu wyborczego nastąpiło niezgodnie z kodeksem wyborczym (tj. zapisami art. 129 i 135 kw) lub że prowadzono zbiórki publiczne wbrew zakazowi wskazanemu w art. 131 § 2 kw, lub że komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy przyjął środki finansowe pochodzące z innego źródła niż Fundusz Wyborczy, lub że komitet wyborczy wyborców albo komitet wyborczy organizacji przyjął korzyści majątkowe z naruszeniem przepisów art. 132 § 3–6 kw, lub że komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy przyjął korzyści majątkowe o charakterze niepieniężnym z naruszeniem przepisu art. 132 § 5 kw, a także w przypadku poręczenia kredytu z naruszeniem przepisów art. 132 § 6 kw lub dokonania czynności skutkującej zmniejszeniem wartości zobowiązań komitetu przez inną osobę aniżeli wymieniona w art. 132 § 6 kw lub dokonanej z naruszeniem limitu wpłat, o którym mowa w art. 134 § 2 kw.

 

Podsumowanie

Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego pełni znaczącą funkcję w ramach procesu wyborów. Jest osobą odpowiedzialną za prowadzenie gospodarki finansowej komitetu wyborczego i ponosi z tego tytułu pełną odpowiedzialność. Pełnomocnicy finansowi nie tylko muszą zdawać sobie sprawę ze swojej odpowiedzialności, ale także muszą pamiętać o swoich uprawnienia. Bez zgody pełnomocnika finansowego nie jest możliwe zaciągnięcie przez komitet wyborczy żadnego zobowiązania, co pozwala pełnomocnikom finansowym w znacznym zakresie kontrolować przebieg kampanii wyborczej.

 

*radca prawny

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.