Na wstępie należy zaznaczyć, że wywody w niniejszym artykule zostały przeprowadzone jedynie na podstawie unormowań zawartych w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej „usg”). Pominięto analogiczne w tym względzie regulacje zawarte w pozostałych ustawach samorządowych, tj. ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. DzU z 2018 r., poz. 995) i ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. DzU z 2018 r., poz. 913).
Pierwsza sesja rady gminy ma szczególne znaczenie, gdyż to w jej trakcie zostaną powołane władze rady. Choć sesja rady gminy, co do zasady, zwoływana jest przez jej przewodniczącego, w tym przypadku nie jest to możliwe, gdyż taki nie został jeszcze wybrany.
Ze znowelizowanego art. 20 ust. 2 usg wynika, że: „Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady”. Przepis art. 20 ust. 2 usg został zmieniony ustawą z 5 lipca 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących gminy Ostrowice w województwie zachodniopomorskim (DzU z 2018 r., poz. 1432). Przepis ten w dotychczasowym brzmieniu przewidywał, że pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju.
Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 sierpnia 2014 r. w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (DzU z 2014 r., poz. 1134) można wywnioskować, że kadencja organów JST wybranych 16 listopada 2014 r. upłynie 16 listopada 2018 r. Tak więc pierwsza sesja nowo wybranych rad gmin będzie mogła być zwołana przez komisarza wyborczego najwcześniej 17 listopada 2018 r. Ma ona szczególne znaczenie, gdyż to w jej trakcie zostaną powołane władze rady.
Wybór przewodniczącego
W art. 19 ust. 1 usg przewidziano, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i od jednego do trzech wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W myśl art. 25a usg radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
W kontekście art. 25a usg powstaje pytanie, czy radny kandydujący na stanowisko przewodniczącego rady gminy powinien się wyłączyć od głosowania mającego na celu wybór przewodniczącego rady gminy. W tym celu kluczowe jest ustalenie, czy ubieganie się o funkcję przewodniczącego rady gminy dotyczy interesu prawnego radnego. W tym zakresie zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska. Jeśli natomiast chodzi o poglądy doktryny, są one w przedmiotowej kwestii bardzo nieliczne.
Pierwsze ze stanowisk w judykaturze utożsamia i rozumie interes prawny art. 25a usg, tak jest rozumiany interes prawny z art. 28 k.p.a. Z ugruntowanych i niekwestionowanych poglądów orzecznictwa i literatury wynika, że „interes prawny z art. 28 k.p.a. to „interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego” (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2000, s. 237). „Należy [...] wyraźnie podkreślić, iż zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie pogląd, iż mamy do czynienia ze stroną wtedy, gdy interes prawny istnieje w kategoriach obiektywnych, to znaczy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone uprawnienia lub obowiązki” (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 53–54).
W reprezentatywnym dla tej grupy poglądów wyroku WSA w Warszawie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Wa 486/11, stwierdzono, że „(…) przepis art. 25a u.s.g. o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy przypadków, których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy a radnym, w którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organy. W takiej sytuacji występuje stosunek zewnętrzny, a nie stosunek wewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego, jakim jest rada”. Do wyroków sądów administracyjnych, w których interes prawny radnego, o którym mowa w art. 25a usg, wiązano z pozostawaniem w „zewnętrznym” stosunku prawnym, np. w stosunku zatrudnienia w jednostce organizacyjnej gminy, należy zaliczyć także wyroki NSA: z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 125/13, z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 124 oraz z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2006/11.
W wyroku NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 115/15, a także wyroku WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2014 r., II SA/Po 224/14, trafnie stwierdzono, że pomiędzy podejmowaną uchwałą a sytuacją prawną radnego musi zachodzić związek materialnoprawny.
M. Szewczyk słusznie zauważył, że w kwestii interesu prawnego radnego wypowiedział się już w latach 90. SN w wyroku z 7 marca 1996 r., III ARN 56/95 OSNP 1996, nr 18, poz. 257. Wyrokiem tym uwzględniona została rewizja nadzwyczajna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku NSA, stwierdzającego – na skutek skargi wojewody – nieważność uchwały rady gminy z powodu ustalenia składu jednej z komisji w taki sposób, że jeden spośród radnych nie został wybrany do żadnej komisji. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że niedokonanie wyboru określonego radnego do żadnej komisji nie stanowi naruszenia prawa, albowiem żaden przepis usg: „nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić na drodze sądowej. Oznacza to, że w ocenie SN żaden radny nie ma interesu prawnego w tym, by został wybrany albo desygnowany na określone stanowisko w radzie czy jej komisji, ani nawet by został wybrany do tej czy innej komisji rady gminy (M. Szewczyk, Interes prawny jako kryterium wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny I Socjologiczny Rok LXXVII – zeszyt 3 – 2015, s. 237).
Oprócz wyroków przywołanych należy wymienić także takie, w których sądy administracyjne zajmowały w kwestii stosowania przepisu art. 25a usg stanowisko istotnie odmienne. Jako najwcześniejszy należy wymienić wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, w którym stwierdzono, że: „Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta, odwołania ze stanowiska. Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem (OwSS 2003/1/18/18).
Do tej grupy należy zaliczyć także wyrok NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 507/05, w którym stwierdzono, że: „Wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem narusza art. 25a u.s.g., bowiem dotyczy interesu prawnego tego radnego”.
Podobnie w wyroku z 11 września 2012 r., II OSK 1446/12, NSA skonstatował, że: „Przepis art. 21 ust. 7 u.s.p. stanowi, że podstawą pozbawienia radnego udziału w głosowaniu jest wystąpienie w sprawie będącej przedmiotem głosowania interesu prawnego radnego. Interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego, ale również w przepisach prawa ustrojowego”. W ślad za tym wyrokiem wydana została cała seria wyroków sądów administracyjnych, w których przyjęto takie samo rozumienie interesu prawnego radnego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2012 r., III SA/Wr 11/12, czy wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2013 r., II SA/Po 981/12).
Kandydat może brać udział w głosowaniu
M. Szewczyk, autor jednej z nielicznych publikacji dotyczących art. 25a usg, wyraża pogląd, z którym należy się w pełni zgodzić, że nie zasługują na aprobatę te wszystkie wyroki sądów administracyjnych, mocą których stwierdzano, że radni nie mają prawa brać udziału głosowaniach nad sprawami dotyczącymi ich mandatu lub wyboru ich na takie czy inne stanowiska w radach czy komisjach. Sprawy te nie mają bowiem żadnego związku z interesem prawnym radnych.
Zdaniem M. Szewczyka, „(…) gdyby przyznać rację tym wszystkim, którzy powyższe stanowisko aprobują, to w konsekwencji należałoby dojść do wniosku, że w przypadku podejmowania uchwały o wyborze przewodniczącego rady czy przewodniczącego komisji, gdyby swe kandydatury na te stanowiska zgłosili wszyscy radni, wszyscy musieliby się wyłączyć, a wyboru przewodniczącego rady czy przewodniczących komisji nie miałby kto dokonać. Aprobata szerokiego rozumienia pojęcia interesu prawnego radnego oraz tezy, że interes prawny radnego wywodzić można nie tylko z norm prawa materialnego, ale i z norm procesowych, a nawet ustrojowych, powadziłaby w konsekwencji do innych jeszcze kłopotliwych sytuacji. Otóż gdyby podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, że przepis art. 19 ust. 1 usg stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny oraz że głosowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko, i to interesu o charakterze majątkowym, to konsekwentnie należałoby dojść do wniosku, że podobna sytuacja występuje w przypadku podejmowania przez radnych uchwały w sprawie zasad, według których korzystać będą z ich ustawowego prawa do diet oraz – analogicznie – w przypadku podejmowania uchwały w sprawie zasad korzystania przez radnych z prawa do zwrotu kosztów podróży służbowych. Gdyby jednak kazać wyłączyć się wszystkim radnym, argumentując, że obydwie te uchwały, a więc zarówno uchwała w sprawie zasad korzystania przez radnych z przysługującego im z mocy ustawy prawa do diet, jak i uchwała w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dotyczą interesów prawnych radnych, i to interesów o charakterze majątkowym, to któż miałby te uchwały podjąć?”. M. Szewczyk uważa, że pogląd ten należy zarzucić jako niemający oparcia ani w literalnym brzmieniu powołanych wyżej przepisów, ani też w rozwiązaniach systemowych. I podkreśla, że na gruncie art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego ma od wielu dziesięcioleci ustaloną wykładnię.
Radny senior
Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji (art. 20 ust. 2c usg). W literaturze zauważa się, że przepis ten może budzić wątpliwości, z jego brzmienia można bowiem wywieść zasadę, że na najstarszego radnego został nałożony obowiązek prowadzenia tej części sesji, co chyba nie było zamiarem ustawodawcy. Może powstać wątpliwość, co będzie w przypadku, gdy osoba ta nie wyrazi na to zgody, trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby w odniesieniu do niej mogły być zastosowane jakiekolwiek środki przymusu. Wydaje się zatem, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że wymieniona w nim osoba powinna prowadzić sesję, o ile wyrazi na to zgodę. W przeciwnym wypadku sesję w tej części powinien prowadzić inny najstarszy wiekiem radny, który wyrazi na to zgodę (T. Moll, Komentarz do art. 20 usg [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2018).
Jeżeli zwołanie pierwszej sesji rady jednostki samorządu terytorialnego nastąpi z uchybieniem przepisów prawa, może ona zostać uznana w trybie nadzoru jako sesja nieważna, a w konsekwencji nieważne będą również wszystkie podjęte na niej postanowienia i uchwały. W wyroku z 10 stycznia 2001 r., II SA 1244/01 (Wspólnota nr 15/2002 r., s. 49), NSA w Warszawie wyraził pogląd, że podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 usg, który nakazuje zwoływanie sesji wyłącznie w trybie i na zasadach w nim określonych, ale powoduje, że taka uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia.
Zgodnie z art. 23a ust. 1 usg „Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: »Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców«”.
W literaturze podkreśla się, że złożenie ślubowania przez radnego oznacza przyjęcie przez niego praw i obowiązków wynikających z treści ślubowania, a jego treść wskazuje, że zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Powinno być zatem dokonane jako pierwszoplanowa czynność na pierwszym posiedzeniu rady gminy, przed wyborem przewodniczącego rady, bowiem jakiekolwiek uchwały podjęte przez radnych przed złożeniem przez nich ślubowania pozbawione byłyby mocy prawnej (Cz. Martysz, Komentarz do art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
Legitymacja dla radnych
Radni czasami postulują, by mogli posiadać stosowną legitymację radnego. Takie legitymacje radni posiadali np. przez rokiem 1989, w poprzednim systemie prawnym, w okresie funkcjonowania rad narodowych. Radni uważają, że służbowa legitymacja ze zdjęciem znacznie ułatwiłaby wykonywanie obowiązków radnego. Służbistów nie brakuje, a obowiązki radnego związane są często z odwiedzaniem różnych miejsc, nawet takich, do których dostęp jest utrudniony, zauważają radni. Stąd radni z aprobatą powitaliby inicjatywę, by rada gminy mogła podjąć uchwałę w sprawę legitymacji dla radnego.
Niestety rada gminy nie może uchwalić, że jej radni będą posiadać legitymację, bo ustawy tego nie przewidują. W tej kwestii wypowiadały się niejednokrotnie sądy administracyjne. I tak NSA w wyroku z 28 września 2010 r., II OSK 1476/10, stwierdził, że „art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję. O wykładni takiej decyduje już sam charakter ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta w zakresie, w jakim dotyczy zadań gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o legitymacji materialnoprawnej gminy”.
WSA w Gliwicach w wyroku z 11 października 2011 r., IV SA/Gl 941/10 zauważył, że: „W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta R. zatwierdziła wzór legitymacji Radnego Rady Miasta R., określając, że wzór legitymacji stanowi załącznik do uchwały. W § 3 przedmiotowej uchwały wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miasta R. wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.). (…) Jednakże ogólna norma kompetencyjna nie może być samodzielną podstawą do podjęcia uchwały przez radę gminy, bowiem wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach. (…) Według zatem utrwalonej linii orzecznictwa, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r. II SA/Po 369/09, publ. LEX nr 553172)”.
Podstawą prawną dla uchwalenia wzoru legitymacji radnego nie jest także art. 449 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. DzU z 2018 r., poz. 754), który stanowi, że zaświadczenie o wyborze wydaje radnym gminna komisja wyborcza (wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza).
*radca prawny, doktor nauk prawnych
Więcej na temat oświadczeń majątkowych oraz o prawach i obowiązkach radnych w poradniku: "Prawa i obowiązki radnego. Poradnik na kadencję 2018 – 2023"
