Część oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2019 została zaplanowana w wysokości 45,9 mld zł. Jest o 6,6 proc. wyższa od kwoty części oświatowej subwencji ogólnej określonej w ustawie budżetowej na rok 2018 (43,07 mld zł). To w liczbach bezwzględnych 2,83 mld zł więcej, niż w roku 2018.
Jak informuje Ministerstwo Edukacji w uzasadnieniu do projektu budżetu, w tej kwocie zostały uwzględnione skutki wzrostu o 5 proc. od 1 stycznia 2019 r. wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz skutki – przechodzące na 2019 r. – podwyżki wynagrodzeń od 1 kwietnia 2018 r. W zeszłym roku MEN przewidziało bowiem podwyżki nawet o 5,35 proc. Jednak pieniędzy wystarczyło nie na cały rok, a tylko na 9 miesięcy, więc podwyżki weszły w życie od kwietnia 2018. Skutki podwyżki 5,35 będą jednak w całości odczuwalne w 2019 roku zostały zrekompensowane tylko w 75 procentach.
Dyskutując o adekwatności subwencji na lata 2018 i 2019, która rozpoczęła się na posiedzeniu zespołu ds. edukacji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w październiku tego roku, warto zrobić uwagę metodologiczną. Ta dyskusja będzie w ogóle możliwa tylko, jeżeli Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawi w sposób przejrzysty i jednoznaczny swój sposób obliczania i udostępni nam (opinii publicznej) wszystkie dane, które służą wyznaczaniu subwencji w budżecie państwa na kolejny rok.
Warto wspomnieć, że wielokrotnie opisywana przez nas metodologia autorstwa dr. Bogdana Stępnia z Instytutu Analiz Regionalnych jest obecnie jedyną, którą można komentować, oceniać, wstawić otrzymane z MEN dane i sprawdzać adekwatność wzorów do realiów. Na stronach internetowych Instytutu Analiz Regionalnych (artykuł „Po raz pierwszy w historii, drugi rok z rzędu subwencja oświatowa zaniżona” i inne) można znaleźć zestawienie danych i zapoznać się ze sposobem liczenia, który gwarantuje adekwatność środków do podwyżki.
Podstawą jest tu art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w którym czytamy, że podstawą naliczania subwencji na kolejny rok jest jej wysokość w roku bazowym, a brane pod uwagę muszą być „zmiany realizowanych zadań oświatowych”. W metodzie tej „zadania oświatowe” powiązane są z przeliczeniową liczbą uczniów, a nie z liczbą nauczycieli.
Ta „przeliczeniowa liczba uczniów” jest zdefiniowana w rozporządzeniu w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej. MEN twierdzi, że zadania opisane w art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST, nie mają nic wspólnego z przeliczeniową liczbą uczniów z algorytmu podziału części oświatowej i że to nie na jej postawie należy obliczać subwencję na kolejny rok.
Ale ten sam MEN wielokrotnie właśnie z tej definicji korzystał i obliczał subwencję, korzystając z algorytmu podziału części oświatowej subwencji. Stosował też pojęcie przeliczeniowej liczby uczniów, np. zwiększając subwencję na kolejny rok, szacując zwiększenie się przeliczeniowej liczby uczniów ze względu na przyjęcie do szkół części, a potem wszystkich sześciolatków.
Także w kryteriach podziału rezerwy części oświatowej jest mowa o zadaniach, które polegają na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych. W kryterium pierwszym czytamy, że można się ubiegać o środki na „dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych” (...) „polegających na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych”. Co znaczy, że MEN także „zadania oświatowe” słusznie kojarzy z „przeliczeniową liczbą uczniów” i to na jej podstawie powinna być naliczana subwencja, a nie na podstawie zmian liczby nauczycieli.
Zwrócimy uwagę na dysfunkcje metodologii, którą dość ogólnie opisuje MEN w uzasadnieniu do budżetu. Już w 2012 roku problem zgłosił nam poseł Prawa i Sprawiedliwości Lech Sprawka twierdząc, że ówczesny rząd Platformy Obywatelskiej oszukuje samorządy podczas wprowadzania podwyżek dla nauczycieli. Polegało to na tym, że obliczając koszty podwyżek brano pod uwagę tylko nauczycieli szkół samorządowych. Jego zdaniem, w 2012 roku chodziło o 300 mln zł. Teraz ze względu na znacznie wyższą kwotę subwencji i większą liczbę szkół niesamorządowych dziura jest zapewne jeszcze większa. Na czym polega problem?
Także w kryteriach podziału rezerwy części oświatowej jest mowa o zadaniach, które polegają na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych. W kryterium pierwszym czytamy, że można się ubiegać o środki na „dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych” (...) „polegających na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych”. Co znaczy, że MEN także „zadania oświatowe” słusznie kojarzy z „przeliczeniową liczbą uczniów” i to na jej podstawie powinna być naliczana subwencja, a nie na podstawie zmian liczby nauczycieli.
Rząd jakby zapominał, że organami prowadzącymi oświatę w Polsce są nie tylko samorządy. Jest też oświata niepubliczna oraz publiczna, ale nieprowadzona przez samorządy. Samorządy otrzymują zaś subwencję niezależnie od tego, czy szkoła na ich terenie jest samorządowa, czy nie. Otrzymują ją na każdego ucznia przeliczeniowego wykazanego w danych Systemu Informacji Oświatowej we wrześniu roku poprzedzającego rok budżetowy, na który obliczana jest subwencja.
Potem oczywiście przekazują otrzymywane kwoty w formie dotacji (jeżeli chodzi o szkoły niepubliczne, to przekazują dotacje dokładnie w wysokości otrzymanej subwencji). Oświata niesamorządowa w Polsce to w sumie ok. 4300 szkół i to tylko, jeśli mówimy o szkołach dla dzieci i młodzieży (dane SIO z 30 września 2017 roku). To stanowi prawie 20 proc. całego szkolnictwa. Szkół samorządowych jest 19 tysięcy (bez szkół dla dorosłych, które także są subwencjonowane).
Mówiąc najprościej subwencja nie rozróżnia organów prowadzących i przyznawana jest na wszystkie rodzaje szkół.
Tymczasem rząd po tym, jak przyzna podwyżki nauczycielom, oblicza konieczny wzrost subwencji, licząc tylko nauczycieli samorządowych i ich zarobki. Następnie te dodatkowe pieniądze wyliczone na podstawie liczby i zarobków nauczycieli samorządowych po podwyżkach dzieli na samorządy, ale przy podziale uwzględnia już wszystkie szkoły, nie tylko samorządowe.
W efekcie samorządy dzielą się tą dodatkową kwotą subwencji przeznaczoną na podwyżki dla swoich nauczycieli z oświatą niepubliczną i publiczną niesamorządową. Stąd w budżetach gmin i powiatów luki. Za każdym razem okazuje się, że misternie obliczona podwyżka dla nauczycieli (nawet jeśli niezwykle dokładnie policzy się wszystkich zatrudnionych przez samorząd) prawie w żadnym samorządzie nie wystarcza na pokrycie podwyżek.
Tymczasem rząd po tym, jak przyzna podwyżki nauczycielom, oblicza konieczny wzrost subwencji, licząc tylko nauczycieli samorządowych i ich zarobki. Następnie te dodatkowe pieniądze wyliczone na podstawie liczby i zarobków nauczycieli samorządowych po podwyżkach dzieli na samorządy, ale przy podziale uwzględnia już wszystkie szkoły, nie tylko samorządowe.
Jak już napisaliśmy, podział subwencji nie uwzględnia tylko szkół samorządowych, ale wszystkie. W efekcie nawet gmina Hanna (woj. lubelskie), która nie ma ani jednego nauczyciela zatrudnionego na podstawie Karty Nauczyciela, dostanie podwyższoną subwencję policzoną na podstawie liczby nauczycieli samorządowych. Absurd? Nie. Praktyka. I to nie algorytm podziału jest problemem, tylko to, w jaki sposób MEN nalicza kwotę subwencji w budżecie na kolejny rok (bo problemów wynikających z liczenia nauczycieli jest znacznie więcej).
Dlaczego jest za mało
Podstawę subwencji na kolejny rok dla samorządu stanowią w dużym skrócie trzy rzeczy. Uczniowie przeliczeniowi (czyli liczba uczniów i wag i przypisanych), współczynnik kosztowność kadry nauczycielskiej określany jako współczynnik Di, oraz standard A.
Standard ten (oznaczony symbolem „A” w załączniku do rozporządzenia) otrzymuje się dzieląc kwotę ogólną subwencji (SO) pomniejszoną o 0,4 proc. rezerwy, przez ogólną liczbę uczniów przeliczeniowych. Zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2019 szacuje się, że finansowy standard A wyniesie ok. 5593 zł. W stosunku do roku 2018 (5409 zł) wzrośnie on o ok. 3,4 proc., tj. o ok. 183 zł. Przypomnijmy podwyżki dla nauczycieli wyniosą 5 proc. od stycznia 2019
Do tego dodajmy, że w obecnym roku podwyżki dla nauczycieli wyniosły 5,35 proc. od kwietnia 2018. Jak wyliczył Bogdan Stępień średnie wynagrodzenia nauczycieli wg. stopni awansu uwzględnione przez MEN przy podziale subwencji oświatowej wzrosły średnio o 4,07 proc. Standard A wzrósł w 2018 roku oficjalnie o 2,7 proc.
Co to oznacza? Jeżeli jakiś samorząd miałby w latach 2017-2019 względnie podobną liczbę uczniów i uczniów przeliczeniowych (jego uczniowie nie zostaliby objęci nowymi wagami, ani nie straciliby dotychczasowych), struktura jego kadry i liczba nauczycieli by się nie zmieniła (miałby podobną liczbę nauczycieli na stopniach awansów co wcześniej) nie stałby się miastem lub wsią w tym czasie to można spokojnie założyć, że jego dochody subwencyjne wzrosną w roku 2018 o ok. 2,7 proc. i w 2019 o ok. 3,4 proc. Wydatki na nauczycieli zaś o 4,07 proc. w 2018 i 5 proc. (+ skutki podwyżki o 5,35 proc. w 2018 roku przechodzące na rok 2019) w 2019 roku.
Do pobrania:
Projekt rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej
