Programy postępowania naprawczego ratunkiem dla wielu samorządów

Autor: Mateusz Klupczyński / 12.10.2013
2013 21 GOSPODARKA I FINANSE
Dyskusja na temat konieczności nowelizacji ustawy o finansach publicznych w zakresie funkcjonowania indywidualnego wskaźnika zadłużenia trwa od ponad roku. Mimo to zmiany w ustawie zostały zaproponowane przez Ministerstwo Finansów w ostatniej chwili, przez co nie ma czasu na dyskusję nad nimi i normalne przygotowanie do nowych przepisów.

Z uchwalonej 4 lata temu ustawy o finansach publicznych nie weszły w życie tylko dwa artykuły. Racjonalny ustawodawca uchwalił je z wyprzedzeniem. Było to tym bardziej słuszne, że ustawa jest jedną z najistotniejszych w szeroko rozumianej działalności państwa. Wiadomo jednak, że organizacje zrzeszające jednostki samorządu terytorialnego, a z nimi instytucje powołane do ich nadzoru, od dawna alarmowały o możliwych trudnościach. Wsłuchanie się w głos zainteresowanych pozwoliłoby uniknąć biegunki legislacyjnej przed samą metą (czy też startem – w zależności od punktu widzenia). Tak się niestety nie stało i w efekcie doszło do sytuacji, że w uzasadnieniu projektu czytamy, iż nowelizacja wejdzie w życie dzień po ogłoszeniu. Tak krótki okres wynika „z konieczności wprowadzenia zaproponowanych rozwiązań w zakresie JST, przed terminem sporządzenia projektów uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego”. A to dlatego, że samorządy powinny „posiadać wiedzę o zasadach gospodarki finansowej obowiązujących w roku budżetowym, na który przygotowane są projekty uchwał”.

 

Można zaoszczędzić wiele milionów złotych

Załóżmy, że stoimy przed decyzją zaplanowania finansów średniej wielkości powiatu. Analiza sytuacji wskazuje na konieczność restrukturyzacji zadłużenia w celu możliwości jego spłaty zgodnie z przepisami. Przeprowadzamy odpowiednie operacje, stary dług zastępujemy nowym. Niestety, nikłe nadwyżki operacyjne sprawiają, że w roku 2014 nie możemy pozwolić sobie na spłatę rat kapitałowych (nie zmieszczą się wspólnie z odsetkami „pod wskaźnik”). Wydłużamy więc okres spłat, licząc kolejne miliony przeznaczane na odsetki. Podpisujemy umowy, przelewamy pieniądze, w końcu śpimy spokojnie przygotowani na kolejne projekty.

Na dwa miesiące przed 15 listopada okazuje się, że ustawodawca chce wprowadzić instytucję programów postępowania naprawczego, która pozwoliłaby zaoszczędzić nawet kilka milionów złotych z odsetek płatnych w najbliższych latach. Nasz powiat nie ma bowiem problemu z płynnością, ale ze wskaźnikiem.

 

Takich przykładowych jednostek jest w kraju dużo. Odpowiednio wcześniej zaimplementowane przepisy mogłyby zmienić wiele podjętych już decyzji.

Okoliczności planowanych zmian nie mogą jednak przesłonić ich pozytywnego aspektu merytorycznego. Zapominając o stylu, należy podkreślić, a także przewidzieć, co może czekać samorządy po wprowadzeniu nowelizacji. Przede wszystkim planuje się wprowadzić możliwość wdrożenia programu postępowania naprawczego, opiniowanego przez regionalną izbę obrachunkową. Zgodnie z projektowanymi zapisami, jeżeli dana jednostka nie będzie miała możliwości uchwalenia WPF lub budżetu zgodnie ze wskaźnikami (z art. 242–244), kolegium RIO wezwie do opracowania wspomnianego programu i przedłożenia w celu zaopiniowania w terminie 45 dni od otrzymania wezwania. Zgodnie ze zgłaszanym stanowiskiem samych RIO, Ministerstwo Finansów zaplanowało (w stosunku do projektu z 12 września) dodanie zapisu „oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych”. Oznaczałoby to, że program postępowania naprawczego może być podejmowany przy spełnieniu dwóch warunków: problemów ze wskaźnikami oraz występującego zagrożenia realizacji zadań.

 

W tym miejscu nasuwa się kilka wątpliwości. W którym momencie RIO może stwierdzić istnienie powyższych przesłanek – czy przekazanie projektu WPF i budżetu z niespełnionymi wskaźnikami jest wystarczające? Sądząc po 45-dniowym terminie na uchwalenie i przedłożenie programu wydaje się, że tak. Złożenie projektu do 15 listopada, około 30 dni na opiniowanie przez RIO (powzięcie informacji o problemie oraz wezwanie do podjęcia programu), pozostające 45 dni zbiegnie się z terminem 31 stycznia roku budżetowego.

 

Oczywiście 45-dniowy termin na przygotowanie i podjęcie takiego programu w formie uchwały wydaje się terminem krótkim, jednak w tym wypadku ustawodawca lepiej postąpić nie mógł.

 

Kilka wątpliwości

W ustępie 2 proponowanego art. 240a określony został maksymalnie 3-letni okres obowiązywania takiego planu. Pozostaje pytanie, czy plan może być uchwalony tylko jednorazowo, czy po takim okresie może być aktualizowany? Na ten moment brak przesłanek negatywnych w przepisach, więc dopuszczalne wydaje się ponowne przygotowywanie planu. Z drugiej strony kolegium RIO może negatywnie zaopiniować kolejny plan w przypadku niepowodzenia tego pierwszego.

 

Program postępowania naprawczego miałby zawierać przede wszystkim analizę stanu finansów (wraz z określeniem przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych), plan przedsięwzięć naprawczych wraz z harmonogramem ich wprowadzania (tak aby przywrócić spełnienie wskaźników), przewidywane efekty finansowe podjętych działań wraz ze sposobem ich obliczania.

W okresie, w którym taki program byłby realizowany, dana jednostka nie musi spełniać relacji określonych w art. 242–244. Ustawodawca słusznie zastrzegł jednak, że takie niespełnienie może dotyczyć jedynie już zaciągniętych zobowiązań. W przeciwnym razie istniałaby możliwość powiększania stanu zadłużenia podczas realizacji programu postępowania naprawczego, a to przeczyłoby samej idei tego rozwiązania.

Kolejne zapisy przewidują szereg obostrzeń wobec samorządu realizującego wskazany program.

 

 

Wymogi wobec samorządu realizującego program naprawczy

W trzyletnim okresie wdrażania planu JST:

– nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych – co oznacza wstrzymanie również możliwości zadłużania się na inwestycje współfinansowane ze środków UE;

– nie może udzielać pomocy finansowej innym JST;

– nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek;

– nie może ponosić wydatków na promocję jednostki – co przy trudnej sytuacji finansowej wydaje się dyskusyjne. Jak bowiem jednostka ma przyciągać nowych inwestorów (zwiększając tym samym dochody budżetowe), jeżeli musi wstrzymać akcje promocyjne;

– nie może tworzyć funduszu sołeckiego – powstaje wątpliwość, co z już utworzonymi funduszami;

– ogranicza realizację zadań innych niż obligatoryjne, finansowane ze środków własnych.

 

 

W miesiąc po przyjęciu programu, do dnia zakończenia całego postępowania „zamrożeniu” ulegnie wysokość wydatków na diety radnych oraz na wynagrodzenia zarządu (w porównaniu do roku poprzedzającego). Zapis ten zapewnia „moralną spójność intencji” podczas głosowania nad przyjęciem programu i jego wprowadzenie jest jak najbardziej słuszne.

 

Jasne kompetencje RIO

Jeżeli samorząd nie opracuje lub nie uchwali programu naprawczego (oczywiście jeżeli występuje problem ze wskaźnikami z art. 242–244) lub przekazany do RIO program nie uzyska pozytywnej opinii, wtedy kolegium RIO ustali budżet, w którym nie muszą być zachowane powyższe wskaźniki. Przepisy dające RIO takie kompetencje zostaną przewidziane także w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych.

 

Jasne wypowiedzenie się ustawodawcy w tym zakresie jest działaniem długo wyczekiwanym i wskazywanym nawet przez samą KR RIO. Wobec takich zapisów znikają bowiem wątpliwości, czy kolegium RIO może ustalić za jednostkę budżet, który nie spełni wskaźników. Co prawda art. 243 w obecnym brzmieniu zaczynał się od słów „organ stanowiący nie może…” i nie wspominał nic o kolegium RIO, jednak takie stosowanie przepisów mogłoby powodować wiele problemów. Ponadto, jak sama nazwa wskazuje, regionalne izby obrachunkowe to instytucje o pewnym zasięgu terytorialnym i orzekają również bardzo regionalnie. Dochodzi przez to do absurdów, że sąsiadujące ze sobą gminy w podobnej sprawie otrzymują zupełnie inne rozstrzygnięcia tylko dlatego, że podlegają pod inną RIO. Problemy z jednolitym orzecznictwem występują nawet w przypadkach, którymi zajmowała się wcześniej KR RIO. Oczywiście poszczególne kolegia charakteryzują się niezależnością, jednak przegląd orzecznictwa w sprawach choćby prowadzenia restrukturyzacji zadłużenia w oparciu o wskaźniki z art. 169 i 170 starej ustawy o finansach publicznych ukazuje rozbieżności, jakie są w skali kraju. Mogą się one uwidocznić także podczas opiniowania programów postępowania naprawczego.

 

Wyłączenia ze wskaźnika

We wskazanym projekcie zmian bardzo istotne w aspekcie wykorzystania funduszy unijnych w latach 2014–2020 są zapisy o wyłączeniach ze wskaźnika z art. 243. Do tej pory wyłączenia stosowano tylko do kwot nominalnych długu, zaciąganego na projekty realizowane z udziałem środków unijnych, jednak tylko w kwocie podlegającej refundacji. Zapis ten nie był jednak oczywisty i bazując na analogicznym zapisie w starej ustawie, Departament Finansów Samorządu Terytorialnego wydał jeszcze w 2008 roku interpretację, że wyłączeniu podlega także wkład własny na te projekty. Orzecznictwo RIO niemal jednoznacznie pozwalało na wyłączanie tylko części podlegającej refundacji. Ponadto wyłączeniu nie podlegały odsetki od tego długu.

 

W obecnie planowanych przepisach, wyłączeniu będą podlegać również odsetki. Ponadto, jakiś czas temu, obiecana przez minister Elżbietę Bieńkowską zmiana w zakresie wyłączania środków na wkład własny ujrzała światło dzienne. Istotnym problemem są tu jednak obostrzenia, że umowa na taki projekt musi być zawarta po 1 stycznia 2013 roku, a dofinansowanie musi wynosić minimum 60 proc.

To na zapisach dotyczących obostrzeń co do wyłączeń skupiły się najbardziej w ostatnim czasie organizacje zrzeszające samorządy. Przedstawiając swoje stanowisko Unia Metropolii Polskich wraz ze Związkiem Powiatów Polskich proponowały przesunięcie daty początkowej na 1 stycznia 2011 roku, a poziomu dofinansowania unijnego do minimum 30 proc. Śląski Związek Gmin i Powiatów wraz ze Związkiem Miast Polskich domagały się w tym czasie przesunięcia daty aż na 1 stycznia 2007 roku. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego słusznie zauważyło, że zapis 60 proc. poziomu dofinansowania wyeliminuje tzw. projekty dochodowe z możliwości wyłączenia.

 

Wskazane organizacje samorządowe przedstawiły też bardzo ciekawe propozycje na modyfikację wskaźnika z art. 243. Wśród nich pomysł na wydłużenie do 7 lat okresu branego pod uwagę przy jego ustalaniu. Jak taka zmiana wpłynęłaby na JST, pisaliśmy już we „Wspólnocie” we wcześniejszych wydaniach. Pomimo chwilowej korzyści dla części jednostek wychodzenie z zapaści gospodarczej trwałoby znacznie dłużej, niż przy 3-letnim okresie branym pod uwagę obecnie. Postulat ten słusznie został przez MF odrzucony.

Bardzo ciekawym pomysłem była jednak proponowana zmiana w mianowniku pozycji dochodów ogółem na dochody bieżące. Taki zapis nie pogorszyłby sytuacji żadnej JST (w końcu DB są w najgorszym wypadku równe DO), a części samorządów bardzo by pomógł. Ponadto dochody bieżące są daleko bardziej stabilną kategorią niż dochody ogółem, co powinno skłonić do powrócenia do tego pomysłu w niedalekiej przyszłości.

 

Nieco bardziej dyskusyjna jest kwestia usunięcia z prawej strony wzoru odsetek od zadłużenia (które obecnie występują po obu stronach równania). Mimo że obecny ich status jest co najmniej dziwny, to stanowią niepodważalnie wydatek bieżący i patrząc na całą logikę nadwyżki operacyjnej we wzorze po prawej stronie równania znaleźć się powinny.

 

Zmiany wprowadzane na szybko

Zadziwiająca konsekwencja resortu finansów doprowadziła do zmian „na szybko” na chwilę przed wejściem w życie wskaźnika z art. 243. Gdyby zmiany te wprowadzono wcześniej, wiele samorządów mogłoby w inny sposób podejmować swoje decyzje. Ponadto wielokrotnie wskazywano, że niecała wina spoczywa na jednym wskaźniku zadłużenia. Jak zauważają już prawie wszyscy, problem tkwi w niedoborze dochodów przy stale rosnących wydatkach na dokładane nowe zadania samorządów. Resort finansów często w uzasadnieniach do ustaw podkreśla swobodę finansową samorządów w zakresie wydatkowania środków. Potrafię sobie jednak wyobrazić samorządy terytorialne konkurujące między sobą w zakresie pozyskiwania dochodów, a nie tylko wydatkowania środków. Czy nie pora zastanowić się nad wprowadzeniem pewnej swobody w kreowaniu strony dochodowej? Czy pozytywna konkurencja np. na tle podatkowym nie skłoniłaby samorządów do walczenia o mieszkańców, prowadząc tym samym do wzrostu jakości usług?    

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.