Przygotowanie projektu uchwały

Autor: Andrzej Szewc, Tomasz Szewc / 20.12.2012
MONOGRAFIA 36 9 2009 36

Istotą przygotowania projektu uchwały jest sporządzenie, w odpowiednim czasie, propozycji rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej zgodnie z wolą samorządowego organu uchwałodawczego. W braku jednoznacznego zdecydowania co do ostatecznej treści tej woli, projekt może być niedookreślony lub zakładać rozwiązania wariantowe.

Ze względu na specyfikę działalności uchwałodawczych organów jednostek samorządu terytorialnego, zdeterminowaną przez kolegialny charakter tych organów, nie wydaje się, aby projekt uchwały mógł - poza zupełnie wyjątkowymi sytuacjami - mieć postać inną, niż pisemna. Pomijając w tym miejscu szczegóły, można stwierdzić, że statuty nakazują dostarczać radnym pisemne materiały na sesję (w tym informację o projektach uchwał) na kilka do kilkunastu dni przed sesją. Dlatego twierdzenie, iż przygotowanie projektu uchwały polega na opracowaniu pisemnego dokumentu o określonej treści, jest zasadne. W trakcie przygotowywania projektu uchwały może zajść konieczność dokonania dodatkowych czynności, od których uzależniona jest możliwość jego wniesienia pod obrady rady. {paid}

Ważne
Ustawy samorządowe nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez „przygotowanie projektu uchwały", stąd przy jego objaśnieniu należy sięgnąć do językowego znaczenia tego zwrotu, pomocne będą także postanowienia statutów gminnych.

Chodzi tu o wszelkiego rodzaju uzgodnienia, opinie, konsultacje itp., wymagane przez ustawy bądź statuty. Przykładem takim jest obowiązek przeprowadzenia konsultacji w sprawie utworzenia komunalnej jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; statuty niektórych gmin rozciągają ten wymóg także na skonsultowanie projektu uchwały w tej sprawie) czy cały szereg uzgodnień, których dokonania wymaga na przykład art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również zaopiniowania projektu przez komisje rady lub wójta gminy (gdy z projektem uchwały występują inne podmioty). Statuty komunalne często zawierają zasadę, że projekty przedkładane przez wójta gminy muszą być opiniowane przez właściwe komisje rady i vice versa, projekty zgłaszane przez inne podmioty, na przykład grupę radnych, wymagają opinii wójta.

Ważne
Przygotowanie projektu uchwały to zespół czynności i działań zmierzających do opracowania pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia, zdolnego ze względu na swoją treść i formę do tego, aby stać się przedmiotem obrad organu samorządowego i w razie pomyślnego głosowania przybrać postać uchwały tego organu.

Statut źródłem uprawnienia
Aby sprecyzować, jakie czynności należy przedsięwziąć, trzeba sięgnąć do ustaw samorządowych oraz do statutów poszczególnych gmin. Ustawy samorządowe są jednak w tym względzie nader lakoniczne. Stanowią jedynie, że przygotowanie projektów uchwał rady gminy lub powiatu, w tym zwłaszcza projektów budżetów tych jednostek, należy do zadań ich organów wykonawczych (art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 2 pkt 1 i art. 53 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym). W przypadku projektów uchwał budżetowych mówi się nawet o wyłącznej właściwości organu wykonawczego.
Dokładniejszy obraz prac nad przygotowaniem projektów uchwał wyłania się natomiast ze statutów samorządowych. Pozwalają one nawet na wyróżnienie kilku odrębnych modeli tej fazy samorządowego procesu legislacyjnego, a mianowicie:
? model I: wnioskodawca mający inicjatywę uchwałodawczą samodzielnie opracowuje projekt uchwały i przedkłada go radzie;
? model II: wnioskodawca przygotowuje projekt uchwały przy udziale innego podmiotu (wójt gminy, przewodniczący rady), zapewniającego wnioskodawcy pomoc merytoryczną i prawną lub koordynującego prace nad przygotowaniem projektu;
? model III: projekt uchwały przygotowuje zawsze wójt, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Inicjatywę uchwałodawczą zgłasza się wówczas na piśmie wójtowi gminy. Następnie wójt przygotowuje projekt uchwały lub koordynuje prace z tym związane, wskazując imiennie osoby odpowiedzialne za sporządzenie projektu;
? model IV: podmiot, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, ma prawo do przygotowania projektu uchwały. Jeżeli z prawa tego nie skorzysta, obowiązek przygotowania projektu ciąży na organie wykonawczym gminy.
W praktyce sytuacje opisane w modelu III i IV, a poniekąd także w modelu II, oznaczają to samo: projekt przygotowują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu gminy (miasta). Wójt działa bowiem z reguły przy pomocy urzędu. Wzorcowy statut powiatu nie przesądzał tej sprawy jednoznacznie, jednak wydawał się najbliższy modelowi pierwszemu (zob. § 25 Wzorcowego Statutu Powiatu).

Wiele statutów ustala wymagania formalne, którym powinny odpowiadać treść i forma projektu uchwały i najczęściej obejmują:
1) nazwę wnioskodawcy;
2) tytuł uchwały;
3) podstawę prawną uchwały;
4) postanowienia merytoryczne;
5) w razie potrzeby - źródła finansowania zadań wynikających z uchwały;
6) określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały i złożenie sprawozdania z jej wykonania oraz podmiotu sprawującego kontrolę wewnętrzną nad realizacją uchwały;
7) termin wejścia uchwały w życie;
8) uzasadnienie (zwane niekiedy „komentarzem") zawierające:
a) wyjaśnienie potrzeb i celu wydania uchwały,
b) opis rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana,
c) przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,
d) założenia projektów zasadniczych aktów wykonawczych do uchwały;
9) w razie możliwości - materiały źródłowe związane z projektem uchwały (dane statystyczne, materiały porównawcze, symulacje finansowe skutków przyjęcia uchwały, informacje o kandydatach proponowanych na określone stanowiska, wymagane opinie itp.).

Dostarczenie projektu uchwały
Aby projekt uchwały rady gminy, przygotowany w jednym z przedstawionych wyżej modeli legislacyjnych, mógł być przedmiotem jej obrad i rozstrzygnięcia, musi do tego organu dotrzeć. Organ, jednostka organizacyjna lub osoba będąca autorem projektu musi więc projekt uchwały temu organowi przedłożyć. Ustawa o samorządzie gminnym, podobnie zresztą jak pozostałe ustawy samorządowe, poza trybem przedłożenia projektu uchwały budżetowej nie reguluje tej czynności proceduralnej. Także w innych ustawach, których przepisy normują procedurę uchwałodawczą w gminie (lub ogólniej w jednostkach samorządu terytorialnego) jej uregulowanie jest na ogół pomijane (do nielicznych w tym względzie wyjątków zaliczyć można przepisy art. 11 pkt 12 oraz art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i one nie normują spraw w sposób kompletny). Nie normowało jej również rozporządzenie w sprawie wzorcowego statutu powiatu. Dokładniej natomiast materię tę regulują statuty gminne. Dają one podstawę do wyróżnienia dwóch sposobów przedkładania radzie efektów prac projektodawcy:
• W pierwszym: projekt kieruje się do przewodniczącego tego organu lub do innego podmiotu wskazanego przez statut, odpowiedzialnego za przygotowanie materiałów na sesję, na przykład do sekretarza gminy, biura rady, wydziału organizacyjno-prawnego itp. (praktykę tę stosuje się tam, gdzie statut wyraźnie tak stanowi lub nie zawiera postanowień normujących tę kwestię, tzn. nie wskazuje innego podmiotu, do którego projekt należy skierować).
• W drugim: projekt jest przedstawiany wprost na sesji przez wnioskodawcę lub w jego imieniu przez przewodniczącego obrad. Najczęściej projekt taki uzyskał już wszystkie konieczne opinie i był przedyskutowany w komisjach. Nie jest więc radnym obcy.

Nagła potrzeba regulacji
Może się jednak zdarzyć, i statuty często przewidują takie przypadki, że przedmiot sprawy wymaga nagłego rozpatrzenia. Od takiego projektu na ogół nie wymaga się uzyskania opinii lub zakłada jej uzyskanie w trybie pilnym (na przykład przez skierowanie projektu do komisji w celu zaopiniowania go w trakcie przerwy w obradach, skierowanie projektu do biura prawnego w celu wyrażenia opinii co do zgodności proponowanego rozstrzygnięcia z prawem itp.).
Uregulowania, w których projekt uchwały jest przedkładany radzie dopiero w trakcie sesji nie w pełni są zgodne z prawem. Naruszają one bowiem kompetencje przewodniczącego rady do organizowania jej pracy, w tym także do wstępnej oceny prawidłowości projektu. Expressis verbis kompetencję przewodniczącego rady (powiatu) do przesyłania projektów komisjom rady przewidywały § 25 ust. 2-4 Wzorcowego Statutu Powiatu.

Ważne:
Przedłożenie projektu radzie polega na skierowaniu na ręce przewodniczącego rady (lub jego zastępcy) odpowiedniego pod względem merytorycznym i formalnym dokumentu nadającego się do dalszej nad nim pracy, wraz z niezbędnymi materiałami towarzyszącymi.

Załączniki do projektu
Nasuwa się pytanie o to, jakiego rodzaju materiały mają towarzyszyć składanemu projektowi, a w szczególności, jakie opinie o projekcie powinien przedłożyć wnioskodawca. Niekiedy, jakkolwiek są to przypadki rzadkie, sprawę normują ustawy lub uchwała rady. Tak jest na przykład w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), kiedy to ustawa szczegółowo określa, jakich uzgodnień należy dokonać i jakich opinii zasięgnąć przed przedłożeniem projektów tych uchwał radzie (odpowiednio art. 11 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), czy w przypadku projektu uchwały budżetowej, gdzie rada gminy określa zakres i szczegółowość materiałów towarzyszących projektowi budżetu (art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Najczęściej jednak tryb postępowania w tych sprawach wynika z uregulowań statutowych lub wymogów pragmatycznego działania.

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.