W samorządach

Radnych trzeba edukować

Wielu radnych nie wie i nie rozumie, jakie mają zadania i jakimi możliwościami dysponują. Jeżeli instytucję absolutorium wykorzystują instrumentalnie, z pobudek politycznych, to nadużywają prawa – mówi prof. Krystian Marek Ziemski, ekspert w dziedzinie prawa administracyjnego, samorządowego i prawa spółek.

Przed rokiem prezydent jednego z miast wojewódzkich nie dostał absolutorium mimo najlepiej od lat wykonanego budżetu i jednoznacznie pozytywnej opinii RIO. Po prostu opozycja polityczna w radzie wykorzystała swoją przewagę do zaatakowania go. Pytanie, po co nam takie absolutorium?

Mamy tu dwa aspekty. Albo próbujemy ocenić obowiązujący stan prawny, albo oceniamy stosowanie prawa. Czy stan prawny budzi wątpliwości? Jest jasne, że instytucja absolutorium służy ocenie wykonania budżetu i jest to kwestia odrębna od opinii rady o  całej działalności organu wykonawczego. Zatem jeżeli budżet został wykonany dobrze, a absolutorium nie zostało udzielone, nie mam wątpliwości, że jest to wykorzystywanie instrumentów prawa w niewłaściwym celu. To instrumentalne traktowanie prawa i nie ma nic wspólnego z rozliczeniem prezydenta, wójta czy burmistrza z rzetelnego wykonania jego podstawowego zadania, czyli realizacji budżetu. Problem leży w stosowaniu prawa, nie w nim samym.

 

W jaki sposób przeciwdziałać temu, że radni ignorują – zdawałoby się – oczywisty sens instytucji prawnych?

Trzeba ich edukować, ponieważ wielu nie wie i nie rozumie, jakie w ogóle mają zadania i jakimi możliwościami dysponują. Czasem próbują się łapać jakiegokolwiek instrumentu, który pozostaje w ich dyspozycji, z bezradności czy z bezsilności, bo oczekują pewnych zachowań organu wykonawczego, który tak nie postępuje. Potrzebne jest przygotowanie radnych do wykonywania odpowiedzialnych zadań. Człowiek nie rodzi się radnym, zostaje nim w wyniku wyborów, ale wybory nie gwarantują, że osoba wybrana będzie miała kompetencje, które powinna posiadać. Myślę, że na zasadzie dobrowolności, bo nikogo nie zmusimy żeby się uczył, powinniśmy stworzyć radnym możliwość zdobywania wiedzy, zapoznawania ich z zasadami działania administracji, rozpoznawania relacji z organem wykonawczym. Radni powinni mieć zdolność rozumienia takich zagadnień, jak warunki i okoliczności wygaszania mandatu, i to nie tylko organowi wykonawczemu, ale też im samym. Chodzi o to, że powinni znać te uwarunkowania, aby nie wykorzystywać ich instrumentalnie, nawet nieświadomie. Bo czym innym są przypadki, gdy jakaś osoba jest nielubiana czy reprezentuje inną opcję polityczną. Wtedy w sposób celowy wykorzystuje się poważne instrumenty prawne z powodów wątpliwych, nadając im rozgłos, również przy wykorzystaniu środków masowego przekazu, aby tej osobie zaszkodzić. Często z pełnym przekonaniem, że z braku przesłanek zarzut nie wywoła skutków prawnych, ale podważy zaufanie do tej osoby. To jednak zupełnie inna sprawa i takie zachowanie ocenić należy zdecydowanie nagannie.

 

Może byłoby lepiej, aby to instytucje dostosowywać do ludzi, niż ludzi do instytucji? Skoro to nieszczęsne absolutorium jest de facto narzędziem kontroli politycznej, a nie skwitowaniem z wykonania budżetu, to należy dać radnym szansę politycznej decyzji?

To przewrotne pytanie. Gdy widzimy, że wykorzystuje się instrumentalnie instytucję, która ma służyć od oceny rzetelnego, zgodnego z przepisami wykonania budżetu, i gdy organ fachowy – RIO – nie ma merytorycznych zastrzeżeń, a mimo to decyzja o nieudzieleniu absolutorium zapada z innych powodów, to jest to nadużywanie prawa. Nie ma znaczenia, czy to przejaw desperacji radnych, bo nie wiedzieli, jak się do prezydenta dobrać i próbują go w ten sposób podszczypywać. W takim przypadku to przejaw złej woli i organ nadzoru musi taką uchwałę uchylić. Polityczne rozliczenie organu wykonawczego pozostawiono wyborcom – służy temu instytucja referendum. Gdyby tej oceny miała dokonywać rada, to relacje między nią a organem wykonawczym wyglądałyby zupełnie inaczej. Organ wykonawczy powinien realizować pewne cele ustalone przez radę. Ale ma on też możliwość kreowania własnej polityki. Rada ma prawo podejmować uchwały, ale nie może oczekiwać, by organ wykonawczy ponosił za nie pełną odpowiedzialność, bo to trochę się kłóci. Albo organ wykonawczy ma odpowiadać za realizację swoich kompetencji, być ich dzierżycielem, albo ma się stać ślepym bagnetem wykonującym polecenia rady. Moim zdaniem absolutorium powinno pozostać takie, jakie jest, bo ocena wykonania budżetu jest niezbędna. Budżet to podstawowy plan działania administracji, jego niewykonanie może w konsekwencji doprowadzić do zadłużenia gminy, sparaliżować ją, a w skrajnym przypadku do rozwiązania jej organów. Nawet gdyby nieskwitowanie burmistrza nie wywoływało żadnych dla niego konsekwencji, byłby to poważny sygnał dla wyborców, że rada jego działanie ocenia negatywnie. Oczywiście mieszkańcy w następnych wyborach mogą mieć swoją ocenę i wybrać go ponownie. Ale to ich prawo.

 

Analizując zapisy ustaw ustrojowych łatwo zauważyć, że w każdej z nich absolutorium jest uregulowane nieco inaczej. Czasem są to zdumiewające różnice. Z czego wynika, że w jednym typie samorządu uchwałę absolutoryjną podejmuje się w głosowaniu imiennym, a w innym w głosowaniu tajnym?

Trudno ocenić, co przyświecało ustawodawcy. Ale potwierdzam, że niczym nieuzasadnionych różnic w regulacji podobnych instytucji w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim jest więcej. Wygląda na to, że zespoły przygotowujące te regulacje, a zwłaszcza zmiany do nich, zaglądali do ustawy o samorządzie gminnym i stamtąd przepisywali pewne rzeczy, bo są one inkorporowane niemal bez zmian. Ale czasem wydawało im się, że coś należy zmienić. To wskazuje, że te gremia nie współpracowały ze sobą. Gdy popatrzeć na nasz system prawa, to takich prób przenoszenia przepisów z jednej ustawy do innej, i to niekoniecznie w sposób udany, było więcej. Rodzi się tylko pytanie, czy w stosunku do samorządów nie można było od początku zrobić jednej ustawy, która regulowałaby to, co jest wspólne dla wszystkich typów, równocześnie przyjmując pewne odrębności w odniesieniu do poszczególnych szczebli zarządzania ze względu na różne warunki, w jakich one działają.

 

Minęło 25 lat od restytucji samorządu gminnego i 17 lat od wprowadzenia powiatów i województw. Czy nadszedł już moment dokonania przeglądu prawa ustrojowego?

Nie jestem zwolennikiem dokonywania przeglądów z powodu upływu czasu, ale dlatego, że praktyka, najczęściej poprzez orzecznictwo, ujawnia taką potrzebę. Gdy popatrzymy na praktykę nadzoru wojewodów, zauważymy, że w różnych województwach mamy zupełnie inne interpretacje tych samych spraw. Jest to zaskakujące. W przypadku orzecznictwa sądowego nie ma możliwości bezpośredniego wpływu na ujednolicenie orzecznictwa, bo sędziowie są niezawiśli, ale administracja ma taką możliwość. Wojewodowie podlegają nadzorowi prezesa Rady Ministrów, a on ma zdolność oddziaływania na jednolitość rozstrzygnięć. Niestety, tego instrumentu w ogóle nie wykorzystuje. Tolerowane są nawet sytuacje, że wojewodowie traktują rozstrzygnięcia nadzorcze instrumentalnie, gdy wykorzystują środki nadzoru do celów absolutnie przez prawodawcę nieprzewidzianych. Czasem są to zwykłe animozje, czasami chodzi o upolitycznienie funkcjonowania samorządu. Nie mówię o tu polityce stosowania prawa, tylko o polityce partyjnej, gdzie przez pryzmat przynależności ocenia się sposób funkcjonowania samorządów. Na to nakładają się rozbieżności w orzecznictwie sądów, które w jednych województwach aprobują dane rozstrzygnięcia nadzorcze, w innych nie. To oznacza, że prawo daje niesłychaną możliwość interpretacji. Oczywiście, prawo powinno być elastyczne, powinno umożliwiać dostosowanie działania do określonych potrzeb, ale nie w taki sposób, że w tych samych warunkach stosowane jest zupełnie inaczej.

 

Czy kodyfikacja prawa samorządowego pomoże ograniczyć ten woluntaryzm prawny?

To mogłoby sytuację poprawić, ale przy pomocy samej regulacji prawnej obecnego stanu rzeczy nie uzdrowimy. Prawo jest tylko instrumentem, który należy stosować wyjątkowo roztropnie, w przemyślany sposób. Oczywiście, pomocny jest model tzw. racjonalnego prawodawcy, czyli fikcja polegająca na sądzie, że prawa nie tworzy spierające się gremium, które na końcu dochodzi do konsensusu, ale jakaś osoba podejmująca racjonalne decyzje na gruncie wiedzy fachowej i prawniczej oraz przelewa je na papier w taki sposób, że ten, kto będzie je czytał, odkoduje z nich treść dokładnie takich racjonalnych norm, jakie tam zostały zakodowane. Myślę, że nasze prawo jest bardzo dalekie od tego modelu. Zatem kolejne przepisy wszystkiego nie uzdrowią, ale przynajmniej mogą usprawnić. Moim zdaniem należy dążyć, aby prawo administracyjne było regulowane w sposób kompleksowy, nie wyrywkowy. Nie powinno być tak, że każde środowisko, które zamierza osiągnąć jakiś cel, będzie przygotowywało osobne projekty – oddzielnie zespoły parlamentarne, oddzielnie prezydent, oddzielnie rząd i dodatkowo organizacje lobbystyczne. Bo każda ze stron będzie próbowała przeforsować swoje, często sprzeczne, idee. Nie będzie spójności prawa, tylko doraźne realizowanie interesów i różnych celów. Proszę zauważyć: w prawie karnym i cywilnym mamy kodeksy i choć mówi się, że ustawa jest równa ustawie, to pewne regulacje kodeksowe promieniują na całą dyscyplinę. Każdy, kto wydaje regulację odnoszącą się do tych dyscyplin, musi odnieść się do instytucji i zasad uregulowanych w kodeksie. Tego nie mamy w prawie samorządowym. Przydałby się nam kodeks, który by regulował wszelkie kwestie ustrojowe. Ale gremium przygotowujące kodeks nie powinno się ograniczać jedynie do jego redakcji, tylko musiałoby pilotować wszelkie ingerencje prawodawcze w szeroko rozumiane prawo samorządowe.

 

Powinna więc powstać komisja kodyfikacyjna. Kto miałby ją powołać?

Taka komisja musi mieć szczególny charakter, bo to jest prawo samorządowe, na które politycy mogą chcieć silnie wpływać. Jednak te działania polityczne należy w miarę możliwości odseparować. Wiem, że to dzisiaj niemodne, ale uważam, że tak powinno być. Dlatego komisja powinna powstać na podstawie ustawy. Powinien ją powołać Sejm, aby doraźne pomysły rządu nie miały wpływu na to gremium. Oczywiście rząd musiałby zapewnić zaplecze merytoryczne, organizacyjne i finansowe. Tak rozwiązano tę kwestię w okresie międzywojennym, komisja została powołana ustawą sejmową w 1919 r. Dostrzegano powagę tej materii i dlatego podjęto taką ustawę.

 

Wierzy pan, że jest szansa na powołanie komisji kodyfikacyjnej w trybie ustawowym?

Szanse nie są wielkie. Za to mam spore obawy, czy nie wykorzystano by tego gremium jako parawanu zasłaniającego politycznych inspiratorów regulacji i ich niejasne cele. Zwłaszcza teraz, kiedy wokół działalności legislacyjnej Sejmu jest tyle kontrowersji. Publicznie wypowiadane są sądy, z których wynika, że samorząd nie jest traktowany jako partner. A samorząd został powołany jako instytucja odrębna od państwa, posiadająca osobowość prawa prywatnego i prawa publicznego po to, aby mógł we własnym imieniu i na własne ryzyko załatwiać sprawy lokalne. Również po to – co wynika z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego – żeby, działając w granicach prawa, mógł w interesie mieszkańców przeciwstawić się wszechmocy organów państwa.

Aby zapewnić prawidłowe działanie i wygląd niniejszego serwisu oraz aby go stale ulepszać, stosujemy takie technologie jak pliki cookie oraz usługi firm Adobe oraz Google. Ponieważ cenimy Twoją prywatność, prosimy o zgodę na wykorzystanie tych technologii.

Zgoda na wszystkie
Zgoda na wybrane