Przedstawimy możliwości zastosowania Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych. Jest to statystyczny indeks zbudowany z dziewięciu wskaźników (czerwonych flag) sygnalizujących, że w konkretnym postępowaniu o zamówienie – od chwili ogłoszenia, po decyzję o udzieleniu – mamy do czynienia z ryzykiem wystąpienia nieprawidłowości. Wskaźniki składowe barometru to: (1) tryb zamówienia, (2) szczegółowość (długość) opisu przedmiotu zamówienia, (3) opis (długość) kryteriów kwalifikowalności, (4) liczba wymaganych poświadczeń i certyfikatów, (5) wysokość wadium, (6) waga kryteriów pozacenowych, (7) czas od ogłoszenia do zamknięcia naboru ofert, (8) czas od zamknięcia naboru ofert do podjęcia decyzji o wyborze wykonawcy, (9) sytuacja, gdy w postępowaniu wystąpił tylko jeden oferent.
Barometr – obliczany dla każdego zamówienia opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych – przyjmuje wartość od 0 do 1, gdzie 0 oznacza minimalne, a 1 – maksymalne ryzyko wystąpienia nadużycia, i powstaje na podstawie średniej wartości wymienionych wskaźników, które również przyjmują wartości od 0 do 1. Mówiąc prościej, im więcej czerwonych flag występuje dla danego zamówienia, czyli im wyższą wartość przyjmują poszczególne składowe barometru, tym wyższa jest ostateczna wartość indeksu.
Kluczowym wskaźnikiem w barometrze jest pojedynczy oferent, czyli sytuacja, w której w ocenianym zamówieniu pojawia się tylko jedna ważna oferta. Rynek zamówień publicznych powinien być otwarty i konkurencyjny, a co za tym idzie – nie powinniśmy mieć zbyt często do czynienia z sytuacjami, gdy w postępowaniu o zamówienie pojawia się tylko jedna oferta. Jeśli taka sytuacja zdarza się często, powinniśmy zadać sobie pytanie, co takiego dzieje się na rynku, w organizacji procesu zamówień, czy może szerzej – co tkwi w kulturze instytucji publicznych i przedsiębiorstw. Powinniśmy uważnie przyglądać się temu zjawisku, przede wszystkim dlatego, że – jak pokazują analizy międzynarodowe i dotyczące polskiego rynku – z dużym prawdopodobieństwem brak konkurencji wiąże się z nadużyciami: manipulowaniem procedurami przetargowymi, zmową, przekupstwem, brakiem przejrzystości, niedostatkiem informacji, częstokroć z dezorganizacją po stronie zamawiającego. Ale także dlatego, że – jak sugerują intuicja i twarde dane – mniejsza konkurencja oznacza po prostu wyższe koszty usług i produktów, które ostatecznie ponoszą wszyscy obywatele.
Analizie postanowiliśmy poddać urzędy samorządowe, ich jednostki organizacyjne, spółki zależne od samorządów, szkoły i organizacje samorządowe. Do analizy nie włączamy zakładów opieki zdrowotnej zależnych od samorządu terytorialnego ze względu na zbyt dużą liczbę nieścisłości w Biuletynie Zamówień Publicznych, niepozwalających na jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych podmiotów do typu kontrolującego go samorządu. Jakkolwiek wnioski tu przedstawione opierają się na danych z lat 2010–2015 (ze specjalnego zbioru przygotowanego w celu opracowania wskaźników dla barometru), to nawet mimo istotnych zmian w prawie, które w międzyczasie zaszły, są one aktualne, o czym można się przekonać śledząc na bieżąco zachowania samorządów na rynku zamówień publicznych.
Samorządowi zamawiający a ryzyko nadużyć
Przyglądając się zmianom barometru w analizowanym okresie, czyli w latach 2010–2015, możemy odnotować pewne fluktuacje z lekką tendencją wzrostową. W 2010 roku średnia wartość Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych dla samorządów gminnych wynosiła 0,29 punktu, w latach 2011–2014 oscylowała między 0,30 a 0,31 punktu, żeby w 2015 roku wzrosnąć do 0,35. Niepokojącą tendencję zauważamy w przypadku wskaźników postępowań jednoofertowych. O ile w 2010 roku ich odsetek wynosił 38 proc., o tyle w 2015 roku było to już 41 proc, co mimo wszystko jest wynikiem poniżej średniej dla całego rynku. Generalnie więc rynek samorządowych zamówień publicznych staje się nieco mniej konkurencyjny i bardziej narażony na nadużycia.
Co do zmian ryzyka w poszczególnych miesiącach, schemat przypomina średnią dla całego rynku, choć w wypadku niektórych wskaźników różnice między ostatnimi i pierwszymi miesiącami roku a pozostałymi miesiącami są dużo ostrzejsze, co jasno pokazuje, gdzie w samorządach rodzi się ryzyko, a co za tym idzie, gdzie istnieje największa potrzeba kontroli. Samorządy mają tendencję do skracania pod koniec roku terminów składania ofert i okresów podejmowania decyzji o wyborze wykonawcy, a także do stosowania pozacenowych kryteriów wyboru (przypomnijmy, że do końca roku 2015 użycie kryteriów pozacenowych nie było jeszcze obligatoryjne), choć zdawałoby się, w pośpiechu na koniec roku budżetowego łatwiej wybierać najtańsze oferty. Wygląda na to, że przynajmniej po części może to być wynik manipulacji. Schemat postępowania może być taki: pod koniec roku czas składania ofert i decyzji o wyborze ulega skróceniu (w wypadku samorządów jest wyraźnie krótszy właśnie pod koniec i na początku roku), mnoży się zaś przy tym pozacenowe kryteria oceny ofert, które na szybko mogą spełnić tylko wtajemniczeni wykonawcy. W konsekwencji daje to dużo większy odsetek postępowań z jedną ofertą i oczywiście większe ryzyko, że ostatecznie wybrana oferta to wynik dezorganizacji, nadużyć czy wręcz korupcji.
Samorząd to złożona struktura. Oprócz urzędów w grupie zamawiających z tej kategorii znajdują się liczne podmioty w mniejszym lub większym stopniu zależne od władz samorządowych poszczególnych szczebli (wspominaliśmy o spółkach, zakładach opieki zdrowotnej, których w tym miejscu nie jesteśmy w stanie objąć analizą, czy jednostkach podległych JST, jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, zarządy dróg miejskich). Niestety, mankamenty Biuletynu Zamówień Publicznych (przede wszystkim brak unikatowych, numerycznych identyfikatorów, na przykład numeru REGON, pozwalających na jednoznaczną kwalifikację poszczególnych podmiotów) uniemożliwiają precyzyjną analizę. Niemniejednak jesteśmy w stanie przeprowadzić pewną kategoryzację i wskazać, kto na poziomie samorządowym jest zamawiającym, który generuje największe ryzyko, a kto mógłby być wzorem.
Wykres. Wskaźnik pojedynczego oferenta (WPO), Barometr Ryzyka Nadużyć (BRN) dla poszczególnych typów zamawiających w samorządzie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Biuletynu Zamówień Publicznych.
Dostrzeżemy tutaj przede wszystkim, że największymi ogniskami ryzyka są zrzeszenia samorządów i spółki samorządowe (szczególnie szczebla wojewódzkiego i powiatowego). Sama administracja jako zamawiający generuje relatywnie mniejsze ryzyko (może z wyjątkiem samorządu wojewódzkiego), w którego wypadku wartości barometru i wskaźnika pojedynczych ofert są podwyższone. Przyglądając się jeszcze bliżej (z pewną rezerwą, ze względu na jakość danych) możemy także dostrzec, że podwyższonym poziomem ryzyka cechują się jednostki podległe samorządowi, zwłaszcza szkoły i jednostki organizacyjne samorządu powiatowego.
Ta informacja powinna być jednak alarmująca: w ponad jednej trzeciej samorządów szczebla gminnego ryzyko to jest wyższe od średniej (0,32 punktu)! Pocieszające może być jednak to, że tylko siedem gmin osiągnęło wyższy wynik niż jedno odchylenie standardowe od średniej (0,46 punktu), czyli wyjątkowo wysoki poziom ryzyka. W wypadku powiatów średnia wartość barometru jest wyższa i wynosi 0,33 punktu. To, że powiaty są obarczone dużo większym ryzykiem, powinno uzmysławiać, że blisko trzy czwarte z nich osiąga wynik wyższy od średniej. Ryzyko rozkłada się więc nieco bardziej równomiernie w tej grupie. W związku z tym nie powinno dziwić, że relatywnie bardzo wysokie ryzyko (powyżej jednego odchylenia standardowego – 0,49 punktu) osiągają tylko trzy samorządy powiatowe. Niemniej jednak, jak wspomniano, powiaty w ogóle powinny być bacznie obserwowane pod kątem możliwości wystąpienia nadużyć w zamówieniach publicznych.
Jeśli chodzi o województwa, to wyniki Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych rozkładają się równomiernie. Osiem województw ma wynik wyższy od średniej w całym zbiorze, pozostałe plasują się poniżej. Przy czym poziom ryzyka nie przedstawia się bardzo dramatycznie. Województwa o najwyższym wskaźniku – świętokrzyskie i pomorskie – uzyskują odpowiednio 0,33 i 0,32 punktu. Najlepsze – łódzkie i wielkopolskie – mają odpowiednio 0,24 i 0,27 punktu. To skłania do optymistycznego stwierdzenia, że praktyka zamówień publicznych na szczeblu samorządu wojewódzkiego ogólnie przedstawia się dużo lepiej niż w przypadku gmin i powiatów. Zważywszy na to, że ryzyko jest wyraźnie niższe w instytucjach tego szczebla samorządu, a zwłaszcza w dwóch województwach, być może właśnie tam istnieją praktyki, wewnętrzne regulacje i inne rozwiązania warte ubrania we wzorzec i upowszechnienia w innych instytucjach publicznych.
Podsumowując ten wątek, na podstawie barometru moglibyśmy stwierdzić, że instytucje samorządowe szczebla gminnego (szczególnie urzędy, jednostki organizacyjne i spółki) są obszarem ryzyka głównie ze względu na samą skalę (liczbę tych instytucji). Choć przeciętnie wydają się średnio obciążone mniejszym zagrożeniem, jednak w co najmniej kilkuset samorządach jest to poważny problem. Z kolei powiaty są zdecydowanie negatywnym liderem. Ryzyko na tym poziomie jest najwyższe (zwłaszcza w spółkach kontrolowanych przez powiaty) i dotyczy relatywnie największej liczby podmiotów. Najmniejszym ryzykiem nadużyć w zamówieniach publicznych cechują się instytucje samorządu wojewódzkiego. Zapewne można to tłumaczyć większymi pieniędzmi, jakie urzędy marszałkowskie mają do rozdysponowania w wielu różnych obszarach zamówień, do tego dochodzi obsługa środków unijnych. Są to czynniki wymuszające większą dbałość o standardy, choć oczywiście nie gwarantują one całkowitego bezpieczeństwa.
Przejdźmy teraz do innego zagadnienia – analizy skali ryzyka w powiązaniu z innymi wskaźnikami dotyczącymi rozwoju gospodarczego i społecznego oraz lokalnej polityki na poziomie gmin – tam, gdzie jest ona najbliższa przeciętnemu obywatelowi.
Ryzyko nadużyć a rozwój lokalny
Jak najbardziej na miejscu jest pytanie o to, czy nadużycia, korupcja lub nawet samo ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w tak newralgicznym obszarze, jakim są zamówienia publiczne, są w jakiś sposób powiązane z sytuacją społeczno-gospodarczą samorządów. Skoro zamówienia publiczne to istotny element funkcjonowania samorządów, same w sobie tworzą rynek (są więc ważne także dla przedsiębiorców, którzy podejmują na nim konkurencyjną walkę) i mają służyć zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa i lokalnych społeczności, warto poszukać w wynikach innych badań i statystykach publicznych wskaźników, dzięki którym będziemy mogli postawić pewne hipotezy.
Można by zadać wiele pytań, szczególnie dotyczących tego, czy jakość systemu zamówień publicznych, której wskaźnikiem dla nas jest Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych, ma wpływ na zasoby i zdolności rozwojowe samorządów. Te zdolności z kolei można opisać z użyciem rozmaitych wskaźników statystyki publicznej.
Przyjrzyjmy się podstawowym wydatkom administracyjnym samorządów na zakupy materiałów, wyposażenia, oprogramowania, papieru, żywności, sprzętu, energii, czyli codziennemu funkcjonowaniu urzędów samorządowych. Niby są to wydatki prozaiczne, niemniej jednak rocznie w skali kraju gminy wydają na te cele od 8 do 9 mld zł (na przykład w 2015 roku, według danych zgromadzonych przez portal mojapolis.pl, było to 8,7 mld zł). Na tle całego rynku zamówień publicznych, przez który rocznie przepływa ponad 100 mld zł, być może nie jest to szokująca suma, jeśli jednak wziąć pod uwagę fakt, że flagowy program socjalny PiS, tzw. Program 500+ (czyli wypłaty na każde drugie i kolejne dziecko w rodzinie po 500 zł miesięcznie) w 2016 roku kosztował nieco ponad 22 mld zł, możemy sobie łatwiej uzmysłowić, że jest to jednak poważna kwota – ponad jedna trzecia wartości tego programu.
Ogromna część pieniędzy na tego rodzaju wydatki jest rozdysponowywana właśnie w drodze zamówień publicznych, zatem należałoby oczekiwać, że w dobrze rozumianym interesie lokalnych społeczności i państwa gminy powinny dołożyć szczególnej staranności, wydając pieniądze podatników. Tym bardziej że, jak pokazują podstawowe analizy, wielkość wydatków gmin na zakupy jest pozytywnie skorelowana z wartością Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych. Oznacza to, że z im większym ogólnym ryzykiem w ramach zamówień publicznych mamy do czynienia w danej gminie, tym więcej wydaje ona na podstawowe zakupy sprzętu biurowego, materiałów czy mebli.
W ślad za tym nasuwają się kolejne wnioski. Skoro tak, to władze samorządowe oraz organy nadzoru i kontroli powinny skoncentrować się właśnie na tej kategorii wydatków, chcąc ograniczyć nadużycia i zmniejszyć koszty funkcjonowania administracji samorządowej. Choć mogłoby się zdawać, że nie są one aż tak istotne, ponieważ jednostkowa wartość tego rodzaju zamówień nie należy do największych. Niemniej jednak to miejsce, w którym przez system zamówień publicznych wyciekają poważne pieniądze i dochodzi do utraty majątku poszczególnych samorządów i państwa jako całości, liczonej w setkach milionów, jeśli nie w miliardach złotych, które można by spożytkować na inne cele.
Natychmiast nasuwa się przekonująca hipoteza robocza, wskazująca, dlaczego właśnie tam jest ognisko ryzyka. Tego rodzaju zamówienia są bardziej narażone na nadużycia, ponieważ łatwiej jest w nich manipulować opisami czy narzucać wykonawcom krótkie terminy na złożenie ofert, żeby wygrywali ci, którzy mają wygrać.
Jeśli zatem przez ryzykowne przetargi na najprostsze zakupy w samorządach gminnych uciekają pieniądze, nie powinniśmy się dziwić kolejnej korelacji między wartością barometru a wskaźnikiem zadłużenia gmin, liczonego do ich przychodów.
Nad tym, że zadłużenie samorządów to istotny problem nie tylko dla konkretnych gmin, ale także dla całego państwa, nie trzeba się długo rozwodzić. Według raportu „Wspólnoty” już w 2014 roku wynosiło ono ponad 70 mld zł. Nadmierne zadłużenie wpływa odczuwalnie na poziom długu publicznego całego państwa, inflację i oczywiście na sytuację konkretnych jednostek samorządowych – zmniejszając ich zdolności inwestycyjne i rozwojowe (mimo że bez pożyczek nie jest możliwe przeprowadzenie wielu dobrych pomysłów rozwojowych, to jednak zbytnie zadłużenie jest dysfunkcjonalne). Dzięki barometrowi zyskujemy wskazówkę, gdzie ewentualnie szukać sposobów zmniejszania zadłużenia gmin. I choć oczywiście możliwości uzyskania oszczędności w ramach zamówień publicznych są ograniczone, to mając na względzie opisywany już wyjątkowo wysoki odsetek postępowań jednoofertowych (zarówno w skali całego systemu, jak i na poziomie gmin), ponadto wiedząc, że nawet niewielkie zwiększenie odsetka liczby postępowań, w których występuje choćby dwóch oferentów, daje wymierny spadek cen idący w miliony złotych oszczędności (a w skali całego sektora samorządowego – w miliardy), nie powinniśmy lekceważyć możliwości pozyskania większych zasobów rozwojowych przez większą kontrolę rynku zamówień publicznych.
To z kolei prowadzi nas do jeszcze jednej krzyżowej analizy wyników barometru ze wskaźnikami opisującymi kondycję samorządów, a konkretnie ze statystyką dotyczącą aktywności inwestycyjnej gmin (między innymi w majątek ruchomy i nieruchomy, w akcje, obligacje, rezerwy finansowe). Co do idei samorządy inwestują oczywiście po to, żeby zrealizować interes publiczny: lepsze świadczenie usług mieszkańcom, poprawa jakości życia, zaspokojenie istotnych potrzeb. Gros wydatków inwestycyjnych samorządów to budowa, rozbudowa i remont infrastruktury (szczególnie drogowej). Ich skala jest ogromna i sukcesywnie rośnie od lat, co jest oczywiście wynikiem napływu środków unijnych. W 2014 roku było to blisko 27,7 mld zł. Skoro większość tych wydatków dotyczy infrastruktury, a co za tym idzie musi przechodzić przez system zamówień publicznych, zasadne jest pytanie o to, czy nadużycia i korupcja nie przekładają się na zdolność inwestycyjną samorządów.
I znowu w danych znajdujemy potwierdzenie obaw. Istnieje bowiem istotna negatywna korelacja między wartością barometru a wielkością wydatków gmin na działania inwestycyjne. Oznacza to, że tam, gdzie zamówienia publiczne są obciążone większym ryzykiem nadużyć, samorządy wydają po prostu mniej na rozwój. Tę zależność można tłumaczyć na przykład tym, że skoro większe ryzyko negatywnie wpływa na budżety operacyjne gmin (więcej muszą wydawać na zwykłe zakupy, a przy ogromnej liczbie zamówień jednoofertowych nie są również w stanie skorzystać z niższych cen, które można byłoby uzyskać, gdyby istniała konkurencja), a do tego cena inwestycji na przykład majątkowych również rośnie (bowiem także są związane z rynkiem zamówień publicznych), to samorządy, które są obciążone większym ryzykiem, dysponują po prostu mniejszymi środkami, jakie mogłyby w ten sposób ulokować w inwestycjach rozwojowych.
Przykład Lubicza
Poświęćmy jeszcze nieco miejsca zilustrowaniu tego, co pomiar ryzyka nadużyć za pomocą barometru może nam powiedzieć o tym, jak na rynku zamówień publicznych zachowują się poszczególne podmioty. Pokażemy tu tylko jeden skrajny przykład, nie chcąc piętnować wybranej gminy, a jedynie skłonić do refleksji. Analizując sytuację Lubicza, spróbujemy zrozumieć, jakiego rodzaju nieprawidłowości przy zlecaniu zamówień publicznych mogą tu występować. Ministudium przypadku będzie jednocześnie swoistą prezentacją możliwości wykorzystania barometru na potrzeby konkretnych instytucji, na przykład w celu dokonania samooceny sposobu prowadzenia wewnętrznej organizacji zamówień publicznych i podjęcia jakichś kroków, żeby udoskonalić procedury, zmienić złe praktyki i zmniejszyć ryzyko.
Dziewiętnastotysięczna wiejska gmina Lubicz w woj. kujawsko-pomorskim cechuje się zróżnicowanym zestawem podmiotów gospodarczych. Na 2025 zarejestrowanych w 2014 roku podmiotów 530 to były firmy działające w sektorach przemysłowym i budowlanym, a tylko 31 w sektorze rolniczym – reszta to osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Gmina ma stosunkowo niskie bezrobocie (6,4 proc. w 2015 roku) i relatywnie niższy, w porównaniu ze średnim dla powiatu czy województwa, odsetek osób korzystających z pomocy społecznej. Prawie cała gmina jest objęta siecią wodociągową, nieco ponad połowa – kanalizacyjno-wodociągową. Roczny budżet to około 64 mln zł. Główne źródła dochodów to podatki od osób fizycznych i prawnych (ponad 50 proc.) oraz dochody z własnego majątku (głównie ze sprzedaży i prywatyzacji). Jednocześnie gmina jest zadłużona dużo powyżej przeciętnej w porównaniu ze średnią: w 2015 roku przeciętne zadłużenie gmin wiejskich wynosiło nieco powyżej 25 proc., w Lubiczu przekroczyło 51 proc. Główne wydatki Lubicza to oświata (wynagrodzenia). Roczne wydatki inwestycyjne tej gminy to około 14 proc. budżetu (głównie budowa i remonty dróg).
To oczywiście bardzo skrótowy portret samorządu, oparty na ogólnodostępnych danych statystycznych. Daje on jednak pewne wyobrażenie o sytuacji społeczno-gospodarczej. Mamy tu do czynienia z niedużą gminą o zróżnicowanej gospodarce i całkiem dobrej, jak na polskie warunki, sytuacji.
Uzupełnieniem tego obrazu, istotnym z naszego punktu widzenia, musi być także informacja o aktywności gminy na rynku zamówień publicznych. W latach 2010–2015 wraz podległymi jej jednostkami organizacyjnymi i spółkami zorganizowała 520 zamówień poniżej progów unijnych na łączną kwotę (według ogłoszenia o udzieleniu) 54,6 mln zł. Podobnie jak w skali kraju prawie 99 proc. z tych zamówień to były przetargi nieograniczone, zaledwie sześć – zamówienia z wolnej ręki. Z tej perspektywy zachowania gminy na rynku zamówień publicznych są typowe. Nawet więcej, zważywszy na dominację przetargu nieograniczonego jako formy zlecania zadań, można by sądzić, że Lubicz tworzy wzorcowy, całkowicie otwarty i konkurencyjny rynek zamówień publicznych.
Jeśli chodzi o przedmiot zamówień, to blisko 80 proc. (28 proc. w ujęciu kwotowym) z nich dotyczy usług, nieco ponad 6 proc. (67 proc. w ujęciu kwotowym) – robót budowlanych i prawie 14 proc. (5 proc. w ujęciu kwotowym) – dostaw. Tu pojawia się pierwszy interesujący aspekt: relatywnie duża kwota zamówień na usługi – łącznie ponad 15 mln zł w ciągu sześciu lat (prawie połowa tego, ile w tym samym okresie wydano na roboty budowlane). Biorąc pod uwagę relatywnie niską przeciętną wartość pojedynczego zamówienia z tej kategorii – nieco ponad 36,9 tys. zł, a więc poniżej 30 tys. euro, która począwszy od 2013 roku została ustanowiona jako próg zobowiązujący do zlecania zadań w trybach konkurencyjnych (wcześniej limit wynosił 14 tys. euro) – można by więc oczekiwać większej liczby zleceń w trybie z wolnej ręki. Tymczasem Lubicz posługuje się tą formą zlecania zadań sporadycznie, jakby utrudniając sobie życie. Zorganizowanie przetargu zawsze jest bardziej czasochłonne i trudniejsze niż zlecenie z wolnej ręki, nawet jeśli miałoby to mieć formę minikonkursu na wykonawcę.
Bliższa analiza zamówień gminy Lubicz pozwala ustalić kolejny interesujący fakt: ponad połowa zamówień na usługi mieści się w jednej kategorii – „Usługi edukacyjne i szkoleniowe” (kod CPV 80000000-4). Należy domniemywać, że były to usługi zamawiane dla szeroko pojętego grona pracowników gminy: urzędników, nauczycieli, pracowników ośrodków pomocy społecznej czy innych jednostek podległych samorządowi lub zależnych od samorządu. Druga interesująca kwestia jest taka, że ponad dwie trzecie tych usług edukacyjnych gmina zleciła w jednym, 2011 roku.
Drugą pod względem liczebności kategorią zamówień były różne roboty budowlane, które stanowiły niemal 16 proc. wszystkich postępowań i ponad 70 proc. całej kwoty wydatkowanej w analizowanym przez nas okresie. Na dalszych miejscach są prace mieszczące się w kategorii usług w zakresie zdrowia i opieki społecznej czy dostawy sprzętu biurowego. Rynek zamówień w gminie Lubicz można by oczywiście opisać jeszcze dokładniej, ale przejdźmy do krótkiego omówienia tych punktów, które są dla nas najistotniejsze, czyli ognisk ryzyka.
Jeśli chodzi o analizę ryzyka, w gminie Lubicz uwagę zwraca przede wszystkim stosowanie przetargu nieograniczonego jako niemal wyłącznej formy zlecania zadań – nawet w tych sytuacjach, w których prawo nie wymaga tego trybu. Ktoś mógłby rzec, że to dobrze, ponieważ gmina w ten sposób otwiera rynek i czyni go bardziej konkurencyjnym. Byłaby to prawda, gdyby jednocześnie wyższa konkurencyjność była rzeczywiście faktem. Tak się jednak nie dzieje. Wskaźnik pojedynczego oferenta w przetargach organizowanych przez gminę Lubicz to 0,67 punktu i jest to wynik dużo powyżej średniej dla całego kraju czy nawet dla samorządu gminnego. Oznacza, że w przeważającej części przetargów, choć są one formalnie otwarte i nieograniczone, mamy tylko jedną ważną ofertę. Do tego Lubicz ma silną tendencję do stosowania pozacenowych (przypomnijmy, że omawiane tu dane obejmują okres, gdy stosowanie kryteriów pozacenowych nie było jeszcze obowiązkowe) kryteriów oceny ofert oraz żądania dużej liczby poświadczeń i certyfikatów, dając jednocześnie wykonawcom nadzwyczaj krótkie terminy składania ofert. Wszystko to składa się ostatecznie na wysoki ogólny wskaźnik nadużyć dla Lubicza.
Drugie ze wspomnianych już ognisk ryzyka to spora liczba usług szkoleniowych, które dodatkowo były zamawiane w dużej ilości w 2011 roku. Już samo to ustalenie domagałoby się sprawdzenia i wskazania, dlaczego akurat w tym jednym roku zorganizowano w Lubiczu 186 przetargów na szkolenia na łączną kwotę ponad 2 mln zł, co dla gminy o tym budżecie i o ponad 50-proc. zadłużeniu nie jest bagatelną kwotą. Tym bardziej, że wskaźnik ryzyka dla tych przetargów jest bardzo wysoki, przeciętnie 0,56 punktu, a w niemal wszystkich przetargach pojawiła się wyłącznie jedna oferta. Dodatkowo terminy składania ofert na szkolenia były niezwykle krótkie (wskaźnik wyniósł 0,97 punktu, czyli blisko końca skali ryzyka).
Sprawa tych szkoleń jest dodatkowo interesująca, ponieważ niezależnie od ich tematyki oferta dla samorządu jest dość bogata, na rynku działa wielu wykonawców. Najwyraźniej jednak z jakichś powodów Lubiczowi nie udało się dotrzeć z informacją o zamówieniu do szerszego audytorium, narażając w ten sposób swój budżet na wyższe koszty i ryzykując zakup usługi o niższej jakości – tym bowiem skutkuje brak konkurencji.
Wykres 2.Mapa ryzyka w gminie Lubicz. Średnie wartości Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych dla poszczególnych obszarów lokalnego rynku zamówień (lata 2010–2015)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Biuletynu Zamówień Publicznych.
Takie są przykłady szczegółowych czerwonych flag, które możemy zidentyfikować dzięki barometrowi w działaniu konkretnego zamawiającego. Narzędzie to pozwala również na wskazanie nieco bardziej horyzontalnych obszarów ryzyka, dotyczących konkretnych podmiotów. Na przykład, ogólnie rzecz biorąc, wszystkie przetargi organizowane przez gminę Lubicz cechują się dużym poziomem ryzyka – średnio 0,56 punktu. Wynik ten jest zawyżony przede wszystkim ze względu na wyjątkowo niekonkurencyjne przetargi na usługi (0,51 punktu). Przetargi na roboty budowlane (0,17 punktu), a nawet na zakupy (0,36 punktu) prezentują się dużo lepiej i nie odbiegają negatywnie od średniej dla całego rynku.
Śledząc sześcioletnią historię zmian w poziomie ryzyka, warto również skoncentrować się na latach 2011–2012 i na 2014 roku, kiedy było ono wyjątkowo wysokie. Dla potencjalnych kontroli i audytów, dla badaczy korupcji czy dla lokalnych mediów i obywateli Lubicza, którzy chcieliby sprawdzić, jak ich gmina radzi sobie z wydawaniem publicznych pieniędzy, to cenne wskazówki, dzięki którym mogą skupić uwagę tam, gdzie wymaga się jej najbardziej, ponieważ ryzyko powstania nadużyć jest największe. Przy tym, jak wspomniano, nie chodzi o piętnowanie tej czy innej gminy lub tego czy innego zamawiającego. Opisane tutaj ustalenia obiektywnie wskazują, że w Lubiczu mamy do czynienia z partykularystyczną redystrybucją pieniędzy w ramach zamówień publicznych.
Wyniki barometru powinny być dzwonkiem alarmowym nie tylko dla organów kontrolnych, ale także dla samej gminy, która być może nie dochowuje wystarczającej staranności przy ogłaszaniu o organizacji przetargów. Nie jest również wykluczone, choć bardzo mało prawdopodobne, że z jakichś czysto obiektywnych względów Lubicz nie ściąga uwagi wykonawców. Wszystko to jednak – niezależnie od tego, co stoi za złym wynikiem Lubicza na naszym barometrze – powinno być impulsem do konstruktywnego przeglądu polityki zamówień publicznych w tej gminie. Podobnie możemy analizować sytuację innych zamawiających, a także wykonawców, co pokazuje, że barometr może być praktycznym narzędziem wspomagającym zarządzanie zamówieniami publicznymi dla konkretnych instytucji.
***
Niniejszy artykuł był prezentacją wykorzystania Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych do diagnozy jakości systemu zamówień. Nie wyczerpuje on wszystkich możliwości tego darmowego narzędzia. Jego twórcy są przekonani, że może ono służyć nie tylko do sporządzania tego rodzaju analiz jak powyższa, ale że w rękach aktywnych mieszkańców, mediów, radnych czy włodarzy może przekształcić się w narzędzie użyteczne na co dzień. Do obywatelskiego monitoringu zamówień publicznych w gminach czy do autodiagnozowania przez samorządy luk i błędów we własnych systemach lub praktykach udzielania zamówień.
*Fundacja Batorego, forumIdei
