Skarga na uchwałę rozpatrującą skargę

Autor: Katarzyna Balicka / 24.06.2013
2013 13 PRAWNIK ODPOWIADA
Czy istnieje możliwość zaskarżenia przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały rady gminy uznającej skargę wniesioną na jego działalność za zasadną?

Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Tym samym na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej nie służy skarga do sądu administracyjnego.

 

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: „usg”), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Regulacja ta umożliwia uruchomienie sądowej kontroli rozstrzygnięcia organów gminy, w tym uchwał rady gminy.

Zaskarżone mogą zostać rozstrzygnięcia podejmowane przez organy gminy „w sprawach z zakresu administracji publicznej”. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał są podejmowane w sprawach z zakresu administracji, a które nie mają tego charakteru. Powody racjonalne nakazują zatem analizę każdego indywidualnego przypadku. Przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych, najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne (wyrok NSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482). W doktrynie wskazuje się, iż „nie wszystkie akty z zakresu administracji publicznej można zaskarżyć w trybie art. 101 u.s.g. Konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego” (W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa, 2010, str. 805). Skarga nie może też dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, które załatwiane są w trybie decyzji administracyjnej (art. 102 usg).

 

Naruszenie interesu uchwałą

Ze skargą do sądu administracyjnego, we wskazanym trybie, może skutecznie wystąpić podmiot, który wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną przez niego uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny powinien być konkretny, realny, a także bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu. Skarga złożona na podstawie art. 101 usg nie daje zatem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości (wyrok WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., II SA/Bk 763/05, Wspólnota 2006/27/46). Nie może też polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości, czy sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA w Warszawie z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, Lex nr 490092). Skutecznemu zaskarżeniu może podlegać zatem uchwała rady gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę (jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej), wywołująca dla niego negatywne konsekwencje polegające na pozbawieniu, ograniczeniu bądź też uniemożliwieniu realizacji jego interesu prawnego lub uprawnienia.

 

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego uzależnione jest od wcześniejszego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie jest bezskuteczne, gdy organ odmówi usunięcia naruszenia lub nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w przypisanym do tego terminie (w kwestii terminu do wniesienia skargi por. uchwała (7) NSA w Warszawie z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60).

 

Postępowanie skargowe

W powyższym kontekście należy wskazać, iż w postępowaniu skargowym regulowanym art. 221–239 działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej „k.p.a.”), przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.).

 

Przepisy nie zawierają unormowań dotyczących procesu rozpatrywania i załatwiania skargi, zasad czy też wzorców czynności, które organ właściwy do rozpatrzenia skargi powinien wykonać w ramach prowadzonego postępowania. Brak jest także regulacji wskazującej, jakie dokumenty organ ten powinien wziąć pod uwagę w toku postępowania skargowego. Z regulacji prawnej wynika jedynie, że organ właściwy do rozpatrzenie skargi zbiera niezbędne materiały, jeżeli rozpatrzenie skargi wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków). W postępowaniu skargowym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Postępowanie to stanowi zatem rodzaj procedury kontrolnej realizowanej głównie poprzez podejmowanie czynności wewnętrznych, zmierzających do ustalenia zasadności zarzutów skargi lub jej braku, w którym organ właściwy do rozpatrzenia określonej skargi działa w ramach posiadanych kompetencji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, str. 697–698).

 

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 9 grudnia 1999 r., IIISAB 7/99, ONSA 2001/1/27, Lex nr 40203). Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (postanowienia WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2010 r.,  III SA/Łd 176/10, Wspólnota 2010/20/26). Na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej nie służy skarga do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem inny sposób załatwienia sprawy niż decyzja czy postanowienie, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2010 r., II SA/Go 36/10, Wspólnota 2010/10/28). Odmienne, ale i odosobnione, stanowisko w niniejszej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, że przedmiotem skargi może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 k.p.a.) nie tylko w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 usg (wyrok NSA w Warszawie z 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, Lex nr 81766).

 

Brak możliwości zaskarżenia

Wobec powyższego, kwestionowanie uchwały rady gminy dotyczącej rozpatrzenia skargi w postępowaniu skargowym możliwe wydaje się tylko poprzez złożenie nowej skargi. Zgodnie bowiem z art. 239 k.p.a., jedynie w przypadku, gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności – organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy – bez zawiadamiania skarżącego. W przypadku natomiast, gdy skarga ponawiać będzie wcześniej zgłoszone zarzuty, jednakże zawierać będzie nową lub uzupełnioną argumentację, albo wskazywać nowe niepodnoszone wcześniej okoliczności faktyczne, stanowić będzie ona nową skargę, która powinna zostać rozpatrzona w zwykłym trybie postępowania skargowego. „Zawiadomienie o załatwieniu skargi nie podlega skardze do sądu administracyjnego, może ono być natomiast podstawą nowej skargi w trybie skarg i wniosków (postanowienie WSA w Opolu z 7 grudnia 2009 r., II SA/Op 395/09, Lex nr 660386).

 

Wątpliwości budzi jeszcze dopuszczalność kwestionowania przedmiotowej uchwały przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w przypadku, gdy skarga na jego działalność została uznana za zasadną, a on uważa, iż doszło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez radę gminy. W myśl jednak stanowiska Sądu Najwyższego, uchwała rady gminy wydana w trybie określonym w przepisach rozdziału 2 działu VIII k.p.a. nie może być przedmiotem skargi do wojewody w oparciu o przepis art. 229 pkt 1 k.p.a., przeczyłoby to bowiem istocie postępowania skargowo-wnioskowego jako postępowania jednoinstancyjnego (wyrok SN z 18 grudnia 2003 r., III RN 153/02, Lex nr 1129631).

 

Rozważyć można zatem jeszcze weryfikację uchwały przez organ nadzoru – wojewodę. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Kielcach, kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia skarg na działalność wójta (wyrok WSA w Kielcach z 29 października 2008 r., II SA/Ke 519/08, Lex nr 506940). W myśl jednakże wyroku WSA we Wrocławiu, wydanego na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: „usp”), jeżeli uchwała rady powiatu zostaje podjęta w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. i nie dotyczy uchwalenia aktów prawa miejscowego, jak również nie dotyczy spraw, zadań z zakresu administracji publicznej, powierzonych powiatowi na podstawie usp i nie może być zaskarżona do sądu, to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę w sprawie dotyczącej skargi powszechnej narusza prawo (wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r., III SA/Wr 21/11, Lex nr 1087983).

 

W tym zakresie należy także pamiętać, iż wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może badać jedynie prawidłowość postępowania rady gminy odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227–240 k.p.a.), a nie oceniać, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną (wyrok WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2012 r., II SA/Sz 696/12, Lex nr 1224048). „W postępowaniu nadzorczym nie ustala się stanu faktycznego (na podstawie zebranego materiału dowodowego), a bada się nowy stan prawny zaistniały w wyniku podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego decyzji normatywnej na tle obowiązujących przepisów (z którymi nie może być on sprzeczny)” (J.M. Salachna, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 lipca 2010 r., I SA/Bd 498/10, Samorząd Terytorialny 2001/1–2/151). Sfera faktów, która powinna być zbadana w prowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu wyjaśniającym, ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa (J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991/10/46).

 

PODSTAWA PRAWNA

·        Art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.)

·        Art. 221–239 działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.)

·        § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (DzU z 2002 r. nr 5, poz. 46)

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.