Termin kolejnych ogólnokrajowych wyborów samorządowych znany jest już od kilku lat, a konkretnie od daty wejścia w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. DzU z 2017 r. poz. 15, dalej: kodeks lub k.w.), tj. 1 sierpnia 2011 r. Termin ten wynika z regulacji samorządowych ustaw ustrojowych oraz kodeksu wyborczego.
Dla prawidłowego określenia terminu wyborów należy przede wszystkim ustalić termin upływu kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (dalej jako rady). W związku z tym należy przytoczyć art. 16 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym „kadencja rady gminy trwa 4 lata, licząc od dnia wyboru” (podobną, jednak nie identyczną regulację zawierają pozostałe samorządowe ustawy ustrojowe, gdyż początkiem kadencji rady powiatu i sejmiku województwa jest „dzień wyborów” (art. 9 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. DzU z 2016 r. poz. 814 ze zm. i art. 16 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – t.j. DzU z 2016 r. poz. 486 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 371 § 1 kodeksu wyborczego „datę wyborów wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad”
Dzień wyboru i kadencja
Dla ustalenia daty wyborów samorządowych konieczne jest jeszcze ustalenie znaczenia pojęć „dzień wyboru” oraz „kadencja”, których wymienione ustawy nie definiują.
Jeśli chodzi o pojęcie „dzień wyboru”, to możliwe jest tutaj przyjęcie różnych dat. Może to być dzień głosowania, dzień inauguracyjnej sesji rady czy też dzień stwierdzenia ważności wyborów. Najkorzystniejsze dla funkcjonowania organów samorządowych i zachowania ciągłości pracy byłby drugi z wymienionych terminów, który umożliwiałby płynne przejście od jednej kadencji do kolejnej, bez przerwy w pracach związanych z oczekiwaniem na ogłoszenie oficjalnych wyników wyborów oraz organizacji pierwszej sesji. Tak jest w przypadku wyborów parlamentarnych przeprowadzanych zwykle 3–4 tygodnie przed końcem kadencji poprzedniego składu Sejmu i Senatu.
Brzmienie pozostałych samorządowych ustaw ustrojowych oraz przyjęta praktyka sprawiły, że rady rozpoczynają swoją kadencję w dniu wyborów, tj. głosowania, natomiast koniec kadencji upływa po 4 latach, w tym samym dniu i miesiącu co dzień wyborów. Chodzi tutaj o dzień wyboru określony w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów zarządzającym wybory. Tym samym, nawet jeśli faktycznie głosowanie nie zostało przeprowadzone w związku z tym, że zarejestrowana liczba kandydatów jest równa lub mniejsza od liczby radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym, również w tej jednostce dzień wyboru, a tym samym końca kadencji i kolejnych wyborów jest taki sam.
W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku organów samorządu terytorialnego pojęcie kadencji należy rozumieć jak kadencję wspólną. Taki rodzaj kadencji oznacza, że członkostwo w organie wygasa wszystkim radnym, w tym samym czasie, podczas gdy w przypadku kadencji indywidualnej każdy z członków organu ma swoją własną kadencję, liczoną od dnia wyboru. Jest to rozwiązanie analogiczne jak stosowane w Sejmie czy Senacie. Różnica polega jednak na tym, że w przypadku organów samorządowych nie można mówić o skróceniu kadencji rady, a jedynie o zakończeniu swojej działalności przed upływem kadencji. Do takich sytuacji należy zaliczyć:
1) rozwiązanie rady przez Sejm;
2) rozwiązanie rady w wyniku referendum gminnego w sprawie jej odwołania;
3) zakończenie działalności rady z mocy prawa w razie odwołania wójta;
4) rozwiązanie rady z mocy prawa, jeżeli wskutek wygaśnięcia mandatów skład rady zmniejszył się więcej niż o 2/5;
5) rozwiązanie rady z mocy prawa w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa, jeżeli jej skład zmniejszył się do stanu poniżej 3/5 ustawowej liczby radnych.
W przypadku przeprowadzenia wyborów ponownych, wyborów przedterminowych czy wyborów do nowej rady, nie mamy zatem do czynienia z nową kadencją, a tylko jej dokończeniem. Rozwiązanie pojedynczej rady albo i nawet kilku rad (w związku z połączeniem gmin) nie powoduje zakończenia kadencji ani zmiany terminu jej upływu.
Przyjęcie takiego rozumienia pojęcia „kadencja” powoduje, że możliwe jest ustalenie terminu nie tylko kolejnych wyborów samorządowych, lecz również każdych kolejnych (zob. tab. 1.), oczywiście przy założeniu, że już przytoczony przepis art. 371 § 1 kodeksu nie ulegnie zmianie. Przedstawiona regulacja ustawowa dotycząca terminu wyborów samorządowych oznacza również wprowadzenie mechanizmu stopniowego cofania terminu wyborów samorządowych o kilka dni wraz z każdą kolejną kadencją.
Gdy termin wypada w święto narodowe
W związku z tym, że trwająca kadencja organów samorządu terytorialnego rozpoczęła się 16 listopada 2014 r., upłynie ona po 4 latach, tj. 16 listopada 2018 r. Mając natomiast na względzie, że wybory organów samorządowych kolejnej kadencji przeprowadza się w ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad, głosowanie powinno zostać przeprowadzone 11 listopada 2018 r. Organ zarządzający wybory, czyli prezes Rady Ministrów nie ma żadnej swobody przy ustalaniu tego terminu, jak to ma miejsce w przypadku zarządzania wyborów parlamentarnych oraz prezydenckich. Podobnie sytuacja przedstawia się jedynie w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego, wynika to jednak z wymogów prawa UE.
Przedstawiona regulacja wymaga niewątpliwie zmiany poprzez pozostawienie pewnej swobody organowi zarządzającemu wybory w celu uniknięcia przeprowadzania wyborów w terminach, które mimo że przypadają na dzień wolny od pracy, nie wydają się z różnych względów najszczęśliwsze. Problem ten dotyczy przede wszystkim świąt narodowych. Przeprowadzenie wyborów w dni świąt narodowych jest bowiem z kilku względów problematyczne.
Po pierwsze, ze względu na wymóg zachowania tzw. ciszy wyborczej rozpoczynającej się o północy w dniu poprzedzającym dzień głosowania. Cisza wyborcza w dniu Narodowego Święta Niepodległości (11 listopada) może być tymczasem zakłócana wystąpieniami polityków, którzy często w wyborach samorządowych kandydują, a przynajmniej reprezentują opcję polityczną kandydującą w wyborach, co również może wpływać na wyborców.
Po drugie, w sytuacji gdy święto nie przypada w niedzielę ani sobotę, zaś inny dzień tygodnia powoduje to, że wiele osób wyjeżdża poza miejsce swojego zamieszkania, co utrudnia oddanie przez nich głosów. Problem ten dotyczy w szczególności właśnie wyborów samorządowych, w których głosować można jedynie w miejscu stałego zamieszkania. Powyższa okoliczność nie ma znaczeniu w analizowanym przypadku, gdyż 11 listopada 2018 r. przypada w niedzielę.
Po trzecie, w przypadku wyborów dwukadencyjnych, którymi w Polsce są wybory prezydenckie oraz organu wykonawczego gminy, możliwa jest druga tura wyborów przeprowadzana w ciągu 14 dni od daty pierwszej tury, co w przypadku wyborów organu wykonawczego gminy jest w zasadzie pewne, biorąc pod uwagę liczbę gmin w Polsce. W związku jednak z tym, że większość świąt narodowych może przypadać w innym dzień tygodnia aniżeli niedziela, przeprowadzeniem pierwszej tury wyborów w takim terminie rodzi problem terminu drugiej tury wyborów. Zgodnie bowiem z art. 473 § 2 kodeksu, jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymał ponad połowy ważnie oddanych głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się ponowne głosowanie. Jeśliby zatem 11 listopada 2018 r. szczęśliwie nie przypadał w niedzielę, ale przykładowo w poniedziałek, powstałoby pytanie, kiedy miałaby zostać przeprowadzona II tura wyborów. Co prawda kodeks wyborczy nie wymaga, aby druga tura wyborów przeprowadza była w dzień wolny od pracy, jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, w której wybory odbywałyby się w dzień roboczy, szczególnie poniedziałek, w sytuacji gdy w Polsce głosowania od zawsze przeprowadzane były w niedziele, ewentualnie w połączeniu z sobotą (referendum akcesyjne w 2003 r.).
Podsumowując, należy stwierdzić, że wybory w Polsce, a szczególnie wybory samorządowe powinny być przeprowadzane w dni wolne od pracy, które nie są jednak świętami narodowymi. Stanowiłoby to potwierdzenie praktyki organów zarządzających wybory, które w przypadku posiadania pewnej swobody w zakresie ustalenia terminu wyborów unikają wyznaczenia głosowania na dni świąteczne. Przykładem mogą być termin wyborów prezydenckich z 2015 r., kiedy to marszałek Sejmu jako organ je zarządzający miał do dyspozycji 4 terminy: 1 maja, 3 maja, 10 maja oraz 17 maja. Pierwsze dwa terminy przypadały na święta tworząc jednocześnie tzw. długi weekend. Dzień 3 maja 2015 r. przypadał w niedzielę, a więc ewentualna druga tura wyborów również odbywałaby się w niedzielę. Wybory zostały jednak zarządzone na 10 maja 2015 r. z pominięciem okresu świątecznego.
Optymalny termin wyborów samorządowych
Przy tworzeniu regulacji prawnej dotyczącej terminu wyborów należałoby brać pod uwagę kilka czynników, które powinny być również brane pod uwagę przez wojewodę przy zarządzaniu wyborów samorządowych w trakcie kadencji.
Najważniejszym z tych czynników jest wymagane przez zasadę powszechności wyborów dążenie do ułatwienia wyborcom oddania głosu, to bowiem od ich uczestnictwa zależeć będzie legitymacja wybranych organów. Wydaje się, że obecnie najważniejszym czynnikiem wpływającym na uczestnictwo wyborcze, a na który termin wyborów może oddziaływać, są praca zawodowa oraz wypoczynek. Uczestnictwo wyborcze spada, jeśli wybory są przeprowadzane w dniu, w którym wyborcy pracują zawodowo lub wypoczywają, szczególnie poza miejscem zamieszkania. Ustalenie daty wyborów uwzględniających oba te czynniki nie jest w pełni możliwe, ponieważ wiele osób każdy dzień wolny od pracy wykorzystuje na wypoczynek. Niewątpliwie można jednak dążyć do zoptymalizowania tego terminu. Jeśli chodzi o uniknięcie łączenia wyborów z dniem pracy, to warunek ten, jak już wspomniałem, obowiązująca regulacja prawna spełnia. Chodzi natomiast o to, aby uniknąć łączenia wyborów z terminami urlopowymi czy tzw. długimi weekendami. Wybory w związku z tym nie powinny być przeprowadzane w czerwcu, lipcu, sierpniu czy w czasie zimowych ferii szkolnych, a także w tygodniu, w którym jest więcej niż dwa dni wolne od pracy zawodowej (zakładając, że większość wyborców ma wolne nie tylko w niedziele, ale i soboty). Dzień 11 listopada 2018 r. pod tym względem nie wydaje się niekorzystny dla frekwencji wyborczej.
Trzecim czynnikiem, jednak już mniej znaczącym, są warunki pogodowe, których oczywiście nie sposób przewidzieć z odpowiednim wyprzedzeniem, jednak generalnie w okresie od listopada do marca częściej niż innych miesiącach warunki pogodowe, ale też krótszy „dzień” nie sprzyjają udawaniu się przez wyborców do lokali wyborczych. Z powyższego wynika, że najbardziej sprzyjającymi miesiącami wyborów dla frekwencji wyborczej są następujące: kwiecień, maj, wrzesień oraz październik. W tych właśnie miesiącach przeprowadzane są polskie głosowania, z wyłączeniem właśnie wyborów samorządowych.
Jeśli chodzi o polskie wybory samorządowe to od momentu przywrócenia samorządu terytorialnego w 1990 r. były one przeprowadzane w różnych miesiącach: maju (1990 r.), czerwcu (1994 r.), październiku (1998 r.), listopadzie (2002, 2006 r., 2014 r.) oraz grudniu (2010 r.). Frekwencja wyborcza w poszczególnych wyborach była zbliżona i wynosiła od 42 do 47 proc. Wyjątkiem były wybory 19 czerwca 1994 r., kiedy to zaledwie 33,78 proc. uprawnionych do głosowania oddało swój głos, co potwierdza tezę o tym, że okres wakacyjno-urlopowy jest najmniej sprzyjający uczestnictwu wyborczemu. Wybory przeprowadzane w listopadzie o grudniu nie spowodowały natomiast istotnie niższej frekwencji wyborczej.
Kolejnym czynnikiem, który należałoby brać pod uwagę, jest termin przeprowadzania innych głosowań ogólnopolskich. Chodzi tutaj zarówno o aspekt prawny, jak i psychologiczny. Procedury wyborcze, a w szczególności kampanie wyborcze nie powinny nakładać się na siebie, gdyż może prowadzić to do nierówności podmiotów startujących w wyborach. Wykazuje się również, że duża liczba głosowań w krótkim czasie powoduje znużenie i zniechęcenie wyborców do uczestnictwa w wyborach.
W związku z tym, że kadencje Sejmu, Senatu oraz osoby piastującej urząd Prezydenta RP mogą ulec skróceniu, fakt, iż koniec kadencji poszczególnych organów nie pokrywa się, nie oznacza, że nie będzie pokrywał się w przyszłości. Nie sposób zatem zagwarantować prawnie, że procedury wyborcze nie będą nakładały się na siebie. Obecna sytuacja jest jednak korzystna, gdyż wybory prezydenckie oraz do PE przeprowadzane są na wiosnę, zaś parlamentarne oraz samorządowe jesienią.
Należy wreszcie wziąć pod uwagę kwestie organizacyjne związane z procedurą uchwalania budżetu. Zgodnie z obecną regulacją ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. DzU z 2016 r. poz. 1870) organ wykonawczy przedkłada projekt budżetu na kolejny rok najpóźniej do 15 listopada. Wprawdzie budżet powinien być uchwalony do 15 stycznia kolejnego roku, jednak wskazane byłoby zapewnienie możliwości całościowego przeprowadzania procedury budżetowej przez nową władzę samorządową. Biorąc pod uwagę, że w przypadku wyborów organu wykonawczego często przeprowadzane są dwie tury wyborów, pierwsze głosowanie powinno zostać przeprowadzone pod koniec września. Pozwoliłoby to na ukonstytuowanie się wszystkich organów samorządowych około połowy października i umożliwiałoby wszczęcie procedury budżetowej na kolejny rok w wymaganym prawem terminie.
Pomimo tego, że w tym okresie brak jest świąt narodowych organ zarządzający powinien mieć jednak pewną swobodę w wyborze daty głosowania, posiadając do dyspozycji przynajmniej dwa terminy. Należałoby również zastrzec, że wybory przeprowadzane są w niedziele. W przypadku wyborów samorządowych jest to możliwe, gdyż konstytucja nie określa, inaczej niż w przypadku wyborów parlamentarnych oraz prezydenckich, że mają zostać one wyznaczone na dzień wolny od pracy, którym zgodnie z ustawą z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. DzU 2015 poz. 90) jest nie tylko niedziela, ale również święto narodowe. Data wyborów nie powinna być również równoznaczna z rozpoczęciem kadencji, a tym samym nie powinna prowadzić do systematycznego przesuwania daty kolejnych wyborów na termin wcześniejszy. Wybory powinny być przeprowadzane odpowiednio wcześnie przed upływem poprzedniej kadencji, aby nowo wybrane organy mogły objąć swoje funkcje wraz z wygaśnięciem mandatów poprzedników.
To jest jedynie fragment artykułu, który w całości można przeczytać w najnowszym (15) numerze PST WSPÓLNOTA, który jest już dostępny w naszym sklepie >>>
