Problem jawności prowadzenia konsultacji zwrócił uwagę Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska ze względu na specyficzną formę prowadzenia konsultacji w Stepnicy. Konsultacje związane były ze zmianą statusu gminy z miejskiej na miejsko-wiejską. Urzędnicy chodzili od drzwi do drzwi i zbierali stanowiska mieszkańców co do zmiany statusu ich gminy. Mieszkańcy musieli podpisać imienną listę, na której odnotowano czy wzięli udział w głosowaniu, czy też nie przyjęli karty do głosowania. Na karcie do głosowania, oprócz określenia swojego stanowiska podawali swoje imię i nazwisko oraz składali podpis.
Na sposób prowadzenia konsultacji, określony w uchwale rady miasta złożono skargę, której współautorem był właśnie Watchdog Polska. W skardze argumentowano, że uchwała rady miasta narusza normę art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się przez skarżącą w procedurze konsultacji. Nadto, strona podniosła, że: "w przypadku przyjętego rozwiązania odnośnie konsultacji społecznych skarżąca działała w sposób w rzeczywistości ograniczający wolność wypowiedzi. Każda jej wypowiedź mogła być bowiem oceniona przez władze lokalne, ponieważ miałyby informacje o jej przekonaniu".
Maria Szczeblewska, mieszkanka Stepnicy, która złożyła skargę na uchwałę o przeprowadzeniu konsultacji społecznych podniosła również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 Konstytucji RP i art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Argumentowała, że organy władzy publicznej nie mogą bez podstawy prawnej, wyrażonej w ustawie, gromadzić informacji, odnośnie jej stanowiska w sprawie zmiany statusu gminy.
W listopadzie 2015 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił kasację złożoną przez organ gminy i ostatecznie przyznał rację stronie skarżącej.
Główne tezy wyroku to:
I. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych.
II. W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona.
W uzasadnieniu napisano m.in., że jednym z podstawowych elementów aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jest konstytucyjna ochrona prywatności, w szczególności możność samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym podmiotom informacji dotyczących własnej osoby, a także sprawowania kontroli nad tymi informacjami, nawet jeżeli znajdują się w posiadaniu innych osób (autonomia informacyjna jednostki) oraz możność samostanowienia o swym życiu osobistym w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz czasowym (autonomia decyzyjna jednostki).
Autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Norma art. 51 Konstytucji RP wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4).
Przepis art. 51 ust. 5 Konstytucji RP przewiduje natomiast, że: "Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa". Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 - dalej jako "ustawa o ochronie danych") rozróżnia dwa rodzaje danych osobowych: dane zwykłe oraz dane wrażliwe, wymienione w art. 27 tej ustawy. Do danych wrażliwych należą także dane o poglądach politycznych. Ustawa wprowadza generalny zakaz przetwarzania wymienionych w niej danych wrażliwych, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu. W sferze autonomii informacyjnej normy konstytucyjne gwarantują jednostce ochronę przed pozyskiwaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem i ujawnieniem, w sposób naruszający reguły przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto, m.in. informacji o poglądach politycznych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych pośrednio lub bezpośrednio ujawniających m.in. poglądy polityczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta należy do sfery szczególnej prywatności człowieka. Na tle powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że w sprawie dotyczącej oceny legalności uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami odnoszących się do zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską, działania podjęte przez organy gminy na gruncie tej procedury, stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek.
Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. W wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02 (OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że: "Konsultacja z zainteresowaną społecznością ma być reprezentatywna w odniesieniu do kręgu zainteresowanych i w tym zakresie możliwie najbliższa referendum opiniodawczemu. Mimo podobieństw nie nabiera jednak w pełni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralności decydowania przez uprawnione władze i organy.
W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego.
Biorąc to pod uwagę, należy uznać, że przyjęta przez władze gminy Stepnica, forma i sposób przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania gminie statusu miasta, doprowadziły do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co uzasadnia też zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 Konstytucji RP.
Po zakończonym głosowaniu organ władzy publicznej posiadał bowiem informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władz gminy, kto był przeciw, a kto w ogóle odmówił wzięcia udziału w konsultacjach. Przyjęte w uchwale rozwiązanie nie stanowiło o konsultacjach z mieszkańcami, jako formie dialogu z organami władzy publicznej, lecz de facto stanowiło plebiscyt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że te kwestie powinny być przedmiotem oceny i wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Jednak brak takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważa, co do zasady prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. (...)
Pełne uzasadnienie wyroku można znaleźć w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: wyrok NSA z 5 listopada 2015 r. II OSK 518/14.
Źródło: informacjapubliczna.org.pl
