W poprzednim numerze „Wspólnoty” ( 24/2013) przybliżyliśmy sytuację większych miast i gmin w związku ze spełnianiem wskaźników z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Większość przygotowywała się do projektowania budżetu na 2014 rok już od kilku lat. Pozostałe, choć z nieco większymi problemami, również spełniły wspomniane wskaźniki osiągając dodatnie wyniki.
Inaczej sytuacja wygląda w mniejszych samorządach. Już w pierwszym kwartale tego roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało listę gmin zatytułowaną „Wskaźnik zadłużenia na rok 2013 obliczony na podstawie danych za lata 2010–2011 oraz III kw. 2012 r. wg formuły z art. 243 ustawy o finansach publicznych”. Znalazły się na niej samorządy, które na tamtą chwilę nie spełniłyby wskaźników z art. 243, m.in. jak Białogard, Widuchowa, Smołdzino, Ornontowice.
Sprawdziliśmy, na ile prognozy ministerstwa się sprawdziły i którym gminom jednak udało się wyjść z opresji.
Balansowanie na granicy
Już samo opublikowanie listy odniosło skutek i małe jednostki wzięły się ostro do roboty, aby osiągnąć dodatnie wskaźniki i móc uchwalić budżety. Zaskoczone są nawet regionalne izby obrachunkowe. Zdaniem Joanny Urbańskiej, zastępcy naczelnika wydziału informacji, analiz i szkoleń RIO w Białymstoku, wydawało się, że duża liczba gmin nie spełni wskaźników z art. 243. Dziś już wiadomo, że jest inaczej i kłopoty są jednostkowe.
Jednym z samorządów, któremu mimo złych prognoz udało się wyjść na plus, jest Widuchowa, niewielka gmina z województwa zachodniopomorskiego. Dopuszczalny wskaźnik łącznej spłaty zobowiązań planowany jest na poziomie 3,68 proc. Skąd więc gmina znalazła się na liście MAiC ze wskaźnikiem na poziomie -1 proc.?
– Ujemny wskaźnik zadłużenia z art. 243 dotyczył roku 2012 i wynikał z planu budżetu, nie zaś jego realizacji – tłumaczy Marcin Bachta, skarbnik gminy Widuchowa. Choć udało się wyjść z opresji, to jednak dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań na poziomie niecałych 4 proc. również wygląda nie najlepiej. A to dlatego, że art. 243 nie jest jednak doskonały i nie oddaje rzeczywistych możliwości spłaty zadłużenia. Nie uwzględnia wolnych środków z rozliczenia kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Z tego powodu dojdzie nawet do sytuacji, że gmina będzie miała duże środki na rachunku bankowym, a art. 243 nie będzie pozwalał na spłatę części rat.
– Dziwi mnie, że konstrukcja tego przepisu zabrania wcześniejszej spłaty długu w przypadku posiadania środków – mówi Bachta. I dodaje: – Czyżby ministrowi finansów nie zależało na zmniejszaniu zadłużenia? Do tej pory gmina mogła dokonywać spłat w wysokości do 15 proc. dochodów rocznie. Nowy wskaźnik uniemożliwi spłatę rat kapitałowych nawet gdy gmina posiadałaby na to pieniądze. Zapisy zmuszają gminy do wydłużania okresu spłaty zadłużenia, co powoduje ogromny wzrost kosztów długu (wysokość odsetek od kredytów lub obligacji). Na niedoskonałym przepisie zyskają tylko banki.
Na plus wyszła także gmina Radowo Małe. Tu jednak parametry balansują niemal na krawędzi. Dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art. 243 ustawy wynosi jedynie 2,7 proc., przy planowanej łącznej kwocie spłaty na poziomie 1,93 proc. To i tak dobrze, gdyż z listy ministerstwa wynikało, że wskaźnik to ok. 1 proc., ale na minusie. Jak informuje skarbnik Bożena Kopaczewska, dodatnią wartość wypracowano dzięki wcześniejszej spłacie rat kapitałowych od kredytów.
Nie obyło się jednak bez znaczących ograniczeń. Wydatki bieżące pozostaną w przyszłym roku na poziomie z 2013 roku, a majątkowe na budowę oczyszczalni ścieków dla budynków komunalnych zostały przesunięte na rok 2015 i 2016.
Podobnie wygląda sytuacja gminy Białogard. Tu również wskaźnik z art. 243 balansuje na granicy dopuszczalności i wynosi jedynie 1,12 proc. (na liście ministerstwa – 1,8 proc.). Skarbnik Bogumiła Dorywalska tłumaczy, że dodatnią wartość udało się osiągnąć dzięki restrukturyzacji długu publicznego poprzez emisję obligacji. Zrezygnowano też z rozpoczynania nowych inwestycji w przyszłym roku.
Niezwykłą pracę wykonała za to gmina Trzebownisko, której udało się odrobić niemal 10 proc. Według listy ministerstwa wskaźnik wynosił -4,2 proc, w obecnym projekcie budżetu na przyszły rok to… 5,55 proc. Jak udało się to zrobić, tłumaczy skarbnik Maria Gaweł: – Gmina już w 2012 roku wprowadziła program oszczędnościowy. Zredukowano wydatki bieżące do minimum, co pozwoliło uzyskać wolne środki w wysokości 3 mln 131 tys. 802 zł. Program oszczędnościowy realizowany jest także w tym roku. Szczególną uwagę skupiono na egzekucji należności, czego efektem jest wysokie wykonanie planowanych dochodów. Wysoka ściągalność oraz wzrost stawek podatkowych w 2014 roku o 8–15 proc. pozwalają zaplanować znaczny wzrost dochodów.
Warto też zaznaczyć, że na terenie gminy Trzebownisko funkcjonuje Podkarpacki Park Naukowo-Technologiczny oraz specjalna strefa ekonomiczna, efektem są wysokie dochody z podatku od nieruchomości. Także udziały gminy w podatkach PIT i CIT są z roku na rok wyższe.
Tu budżet ustali RIO
W obecnym stanie prawnym jednostka, która naruszy art. 243 ustawy, nie może uchwalić budżetu. Wtedy zastępczo budżet ustala kolegium RIO. Pamiętajmy jednak, że 4 grudnia miało się odbyć się głosowanie w Senacie nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych. Po zmianach jednostka wykazująca niespełnienie wskaźnika miałaby być wzywana do przedstawienia i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Miałaby na to 45 dni.
W takiej sytuacji znalazła się m.in. nadmorska gmina Smołdzino. Tu przyszłoroczny budżet ustali regionalna izba obrachunkowa. Gminie nie udało się spełnić art. 243 i indywidualny wskaźnik zadłużenia na przyszły rok wynosi 0,84 proc. przy dopuszczalnym wskaźniku spłat w wysokości 0,79 proc., co daje ujemny wynik.
O sytuacji gminy opowiada skarbnik Bożena Rosińska: – Przyczyną takiego stanu rzeczy jest wysoki poziom wydatków w stosunku do dochodów. Zaplanowane dochody nie zostały zrealizowane z powodu stagnacji na rynku nieruchomości. Nie otrzymaliśmy również od wojewody rekompensaty utraconych dochodów w oczekiwanej wysokości.
Dla poprawy sytuacji finansowej wprowadzony zostanie mechanizm ograniczający wzrost wydatków. Polega na redukcji wydatków o charakterze uznaniowym, a więc niewynikających z ustaw regulujących wydatki publiczne. Zostaną także podjęte działania na rzecz obniżenia stałych wydatków bieżących. Wydatki inwestycyjne będą realizowane jedynie w przypadku uzyskania 100 proc. dofinansowania oraz kiedy pozostaną środki po spłacie zadłużenia i pokryciu wydatków bieżących.
Ponadto władze gminy planują przystąpić do restrukturyzacji zadłużenia poprzez zaciągnięcie kredytu długoterminowego w celu konsolidacji wcześniej zaciągniętych kredytów i emisji obligacji. Aby zachować relację, o której mowa w art. 243, konieczne będzie wydłużenie okresu spłaty, tj. do roku 2023, z zachowaniem karencji w spłacie kapitału i odsetek do roku 2016. Gmina pracuje obecnie także nad programem naprawczym.
W Smołdzinie specjalna firma zajmie się odzyskiwaniem podatku VAT. Pani skarbnik zapowiada również wystąpienie na drogę sądową przeciwko wojewodzie o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów.
– Wprowadzenie zapisów art. 243 dla gmin, które mają około 3500 mieszkańców i budżet na poziomie 10–12 mln zł, a 65 proc. ich terenu to obszar chroniony, z którego nie można czerpać dochodów, będzie skutkować paraliżem i niemożnością realizacji zadań nałożonych na samorząd, nie mówiąc o inwestowaniu – tłumaczy Bożena Rosińska. I dodaje: – Ostatnia nowelizacja ustawy o finansach publicznych w art. 243 nie przyniosła pozytywnych zmian dla naszej gminy, bo od stycznia 2013 r. nie zaciągaliśmy żadnych kredytów na realizację zadań przy współfinansowaniu ze środków unijnych. Oczekujemy kolejnych zmian, które w sposób łagodniejszy traktowałyby gminy, w których dochód na mieszkańca wynosi 730 zł.
Papier przyjmie wszystko
Większości gmin, które znalazły się na liście ministerstwa, udało się wyjść na plus. Nie oznacza to jednak, że są w pełni bezpieczne. Papier przyjmie wszystko i jak tłumaczy Joanna Urbańska, zastępca naczelnika wydziału informacji, analiz i szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku,wiele danych wpływa na indywidualny wskaźnik zadłużenia. – Aby spełnić wymaganą przepisami relację, wiele jednostek samorządu terytorialnego ogranicza wydatki bieżące, emituje obligacje, a nawet wydłuża okres spłaty kredytów i pożyczek o kilka, kilkanaście lat. Choć spełnia swój cel dzisiaj, to w niektórych przypadkach prowadzi to do większego zadłużenia gminy w przyszłości. Bywa, że są to milionowe kwoty – mówi Joanna Urbańska. I tłumaczy: – Każdy kolejny rok to kolejne odsetki i coraz większa kwota długu do spłaty.
Na ten sam problem zwraca uwagę rzecznik prasowy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Mirosław Legutko: – Od stycznia gminy mogą osiągnąć zadłużenie rzędu 1000 proc., nie ma górnego limitu. Samorządy mają teraz jedynie problem ze spłatą tego zadłużenia przez ograniczenia związane ze wskaźnikiem z art. 243. To przepis, który nie stawia granicy w zadłużaniu, a jedynie jego spłacie. W efekcie gminy, które spłacały długi w kilka lat, teraz będą je rozciągały nawet na kilkanaście, napędzając odsetki bankom. Efekt jest taki, że dług zamiast się zmniejszać, rośnie i rosną koszty jego obsługi.
– „Domykanie” wskaźnika za wszelką cenę nie wróży najlepiej. Obecnie każdy samorząd ma silną motywację, aby w roku wyborczym normalnie uchwalić budżet – mówi ekonomista Mateusz Klupczyński. I kontynuuje: – Jak te samorządy wypadną w przyszłości? To zależy jak do zapisów WPF podejdą władze. Kto traktuje wskaźniki jako zło konieczne, pewnie dalej będzie odbijać się od granicy z art. 243, balansując na krawędzi. Ale kto podejdzie do problemu na poważnie, dokona racjonalizacji wydatków i będzie monitować sytuację na bieżąco. Niskie marginesy bezpieczeństwa mogą spowodować, że dowolne, nieprzewidziane zdarzenie na terenie danej jednostki uniemożliwi uchwalenie budżetu w przyszłości. Każdy odpowiedzialny człowiek musi te ryzyka brać pod uwagę – dodaje Klupczyński.
Skutki ratowania gmin na siłę
Wypchnięcie zadłużenia na lata późniejsze to obciążenie kolejnych kadencji długiem z dziś. To zdecydowanie usztywni możliwości w kolejnych latach. – Oczywiście nie należy patrzeć na dług jako coś złego. Dobre, rozsądnie zaplanowane zadłużenie potrafi pomóc zrealizować wiele inwestycji – tłumaczy Mateusz Klupczyński. – Te w teorii powinny polepszać jakość życia, ściągać nowych mieszkańców, przekonywać inwestorów. Jest to system naczyń powiązanych. Jeżeli dług zaciągany jest w dobrym celu, wtedy zwróci się z nawiązką w postaci wyższych podatków, większej liczby mieszkańców w przyszłości. Jeżeli jednak jednostka wydaje pożyczone pieniądze na potrzeby chwili, budowę kolejnych obiektów ładnie wyglądających, ale niepotrzebnych, to wbija kolejne gwoździe do swojej symbolicznej trumny. Jeśli mówimy o całym sektorze samorządowym, to obawiałbym się zahamowania akcji inwestycyjnej na dużą skalę. To może być ciężkie dla gospodarki w skali makro – konkluduje ekonomista.
