Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej

Autor: Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński / 20.12.2012
MONOGRAFIA 12 3 2007 12

Kolejne wątpliwości dotyczą sytuacji, w której zobowiązany, oceniając treść wniosku, dochodzi do wniosku, że żądającemu chodzi o uzyskanie informacji przetworzonej.

Sama u.d.i.p. tylko w jednym miejscu odwołuje się do tego pojęcia (art. 3 ust. 1 pkt 1). Brak jest jakiegokolwiek skonkretyzowania jego znaczenia, jak również odpowiadającej mu procedury, precyzującej dalsze działania zobowiązanego. Skutkiem tego jest trwająca cały czas dyskusja, kiedy mamy do czynienia nie tylko z samym przetworzeniem1, ale również jak ma postę- pować zobowiązany, rozpatrując wniosek, w którym chodzi o taki właśnie sposób udostępnienia.

Informacje zanonimizowane lub okrojone

Nie rozwijając wszystkich towarzyszących temu problemowi wątków, warto zwrócić uwagę na kilka tylko kwestii. Brak jasnej i czytelnej konstrukcji przetworzenia prowadzi do możliwości wielu interpretacji treści wniosku. Tak jak wiele jest bowiem podmiotów zobowiązanych, tak wiele może być definicji rozumienia tego pojęcia. M. Jaśkowska postuluje więc, aby nie identyfikować z przetworzeniem informacji „dokonywanie w niej drobnych zmian czy też pomijanie jej fragmentów w związku z obowiązkiem organu odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę danych osobowych, tajemnice ustawowo chronione, prawo do prywatności itp. Wniosek taki można wyprowadzić z wykładni systemowej omawianej ustawy. W takim bowiem przypadku istnieje obowiązek odmowy udzielania informacji w drodze decyzji na podstawie art. 5 i 22 ustawy. Przepisy te przewidują ograniczenia w zakresie i na zasadach określających w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie wyłączają natomiast wszelkich informacji, w których dane takie są zawarte, spod obowiązku udostępnienia. Ujmowanie informacji zanonimizowanych lub okrojonych pojęciem przetwarzania prowadziłoby w konsekwencji, z uwagi na przesłanki wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, do ich wyłączenia w szerszym zakresie niż przewidują to poszczególne ustawy chroniące określone tajemnice”2.

Stanowisko powyższe musi być identyfikowane z postawą zmierzającą do potwierdzenia jak najpełniejszego dostępu do informacji publicznej. Zdaje się również skutecznie identyfikować istotę i cel zagwarantowania prawa dostępu do informacji publicznej. Mimo wszystko nie jest wolne od wątpliwości.

Po pierwsze, jeżeli dokonujemy anonimizacji ze względu na ochronę prywatności, danych osobowych czy też innych tajemnic, to de facto ograniczamy dostęp do informacji. Dlatego też udostępniając taką informację, powinniśmy jednocześnie wydać decyzję, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Zainteresowany powinien przecież wiedzieć, dlaczego otrzymuje częściową, a nie kompletną informację, o którą występował. Praktyka w tym zakresie jest zupełnie odmienna, ponieważ sprowadza się wyłącznie do anonimizacji informacji, bez jednoczesnego wydania decyzji w zakresie dokonanych wykreśleń. Ustalenie, iż przetworzenie uchyla obowiązek wydania decyzji wskazującej na zakres i podstawy wyłączenia wydaje się odwoływać do wykładni funkcjonalnej, w stopniu nieznajdującym umocowania w samej u.d.i.p.

Po drugie, warto podkreślić trudną sytuację zobowiązanego, który musi przecież dokonać gruntownej wykładni przepisów i treści znajdujących się w jego posiadaniu informacji właśnie pod kątem wyłączeń. Ze względu na charakter opracowania skupimy się tylko na jednym przykładzie odwołującym się do kwestii ochrony danych osobowych.

Ochrona danych osobowych

Chyba zbyt wielkim uproszeniem jest twierdzenie, iż ocena posiadanych dokumentów pod kątem ich anonimizacji ma charakter czysto techniczny. Zauważmy, że już od 2001 roku ustawowa definicja danych osobowych została znacznie rozszerzona3. Jednocześnie u.d.i.p. w żadnym miejscu nie zwalnia udostępniającego od obowiązku ochrony danych osobowych osób fizycznych, co więcej wyraźnie o niej wspomina w art. 22 u.d.i.p.4. W praktyce może to oznaczać, że zobowiązany będzie pociągnięty do odpowiedzialności za naruszenie przepisów nie tylko wtedy, gdy udostępni dokumenty ze wskazaniem imienia, nazwiska czy też adresu, ale również wtedy, gdy mimo ich wykreślenia bez trudu da się zidentyfikować konkretną osobę fizyczną. W chwili obecnej, a w szczególności od 2004 roku, jest to zagrożenie bardzo realne5. Jeżeli więc w niedużej miejscowości do zobowiązanego zgłasza się żądający, który chce uzyskać informację (na podstawie u.d.i.p.) na temat decyzji wydanych w sprawie (tu ich sprecyzowanie), to natychmiast powstają wątpliwości, czy prosta anonimizacja wystarczy. Z tego powodu zobowiązany musi dokonać gruntownej oceny treści dokumentów (decyzji) i najprawdopodobniej wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 u.d.i.p. Podkreślmy jeszcze raz – w żadnym przepisie u.d.i.p. nie dochodzi do wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i prywatności osób fizycznych, a więc należy dołożyć należytej staranności w zakresie oceny treści wniosku w celu wyeliminowania ewentualnych naruszeń w sferze konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony danych osobowych. Jeżeli natomiast, po analizie, jest w stanie ustalić samodzielnie, co może bez narażenia się na odpowiedzialność udostępnić – a nie jest to takie proste – to trudno uznać, że dokonał czysto technicznych czynności, szczególnie iż musi odróżnić prywatność od danych osobowych, ocenić, które fragmenty się z nimi wiążą itd. Wbrew obiegowym opiniom, nie zawsze udostępnienie kopii lub treści dokumentów z usuniętymi imionami, nazwiskami, danymi adresowymi będzie równoznaczne z dochowaniem tego wymogu. Wystarczy bowiem, że z treści np. uzasadnienia decyzji wynika taki opis stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania decyzji, że każda osoba znajdująca się w danych warunkach może drogą prostej dedukcji lub łączenia ogólnie dostępnych informacji dojść do wniosku, że chodzi o konkretną osobę. W efekcie praktyka dostępu do informacji odznacza się skrajnościami – od usuwania wszelkich informacji będących indywidualnym oznaczeniem (np. firma przedsiębiorcy posiadającego osobowość prawną), aż po podanie pełnych danych osobowych lub adresowych6.

Jeśli jednak uznamy, że zobowiązany zawsze musi dokonać tego typu zabiegów pod kątem zastosowania się do ograniczeń wskazanych w art. 5 u.d.i.p., to można sformułować tezę, że w ogóle nie możemy twierdzić, iż takie działanie wiąże się z przetworzeniem informacji, bo przecież jest tylko wynikiem ustawowo wymaganej oceny zakresu udostępnienia informacji publicznej. Prowadzi to do pytania, kiedy w związku z tym mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, wiedząc jednocześnie, że rów nież informacja przetworzona podlega takim samym ograniczeniom, jak informacja prosta niewymagająca tego typu modyfikacji (czyli tym wskazanym w art. 5 u.d.i.p.).

Przetworzenie informacji

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ma to miejsce wtedy, gdy „podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej (…). Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych i finansowych”7. Z drugiej jednak strony często zawęża się rozumienie przetworzenia, odnosząc je do mniej skomplikowanych kwestii, np. przesłania wokand z okresu jednego miesiąca, uzasadniając, że przetworzenie będzie się wiązało z koniecznością anonimizacji danych osobowych osób w nich wskazanych8.

Niezależnie od tych rozbieżności, wpłynięcie wniosku staje się równoznaczne z koniecznością oceny, czy żądanie w nim zawarte dotyczy informacji, która już istnieje, czy też takiej, która dopiero będzie musiała powstać. Jest to pierwsze działanie zobowiązanego, który stwierdza, czy jego rola ograniczy się do czynności czysto technicznych (np. sporządzenie ksero, skopiowanie pliku itd.), czy też wiązać się będzie z koniecznością wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów, znajomości faktów itd. Już na tym etapie może powstać pewien problem z prostego powodu: zobowiązany po prostu stwierdzi, iż informacji odpowiadającej żądaniu zainteresowanego nie posiada, a to zwalania go z obowiązku jej udostępniania. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy spełniona zostaje przesłanka określona w art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Zakładając, iż zobowiązany stwierdza jednak inaczej, tj. wprawdzie nie ma wytworzonej informacji odpowiadającej istocie zgłoszonego wniosku, ale zdaje sobie sprawę z posiadania materiałów źródłowych pozwalających mu ją wytworzyć, staje przed następnym trudnym wyzwaniem. Wnioskodawca w zasadzie nigdy nie uzasadnia w swym wniosku celu oraz charakteru towarzyszącego swojemu żądaniu. Jest to racjonalne z tego prostego powodu, iż robić tego nie musi. Ustawodawca, odwołując się do pojęcia informacji przetworzonej, wskazał, iż każdy ma prawo do jej uzyskania, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Istotny interes publiczny

Oczywiście odwołanie się do tego niedookreślonego zwrotu nie jest zbyt szczęśliwe. Pomijając problemy z ustaleniem znaczenia zwrotu „interes publiczny”, wskazaniem różnicy między „istotnym” a „szczególnie istotnym interesem publicznym” 9, musimy dodatkowo odnaleźć odpowiednie zasady postępowania właściwej dla wniosku dotyczącego tego sposobu udostępnienia.

Dziwny jest już sam fakt uzależnienia realizacji konkretnego prawa od konieczności zaistnienia „szczególnie istotnego interesu publicznego” w sytuacji, w której całkowita ocena tego, czy ma on miejsce pozostaje do wyłącznej oceny zobowiązanego. Brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na istnienie takiego „interesu” utrudnia zainteresowanemu skuteczne jego wykazanie w konkretnej sytuacji. Zauważmy, że w praktyce orzeczniczej został wyartykułowany pogląd, iż miałby on miejsce wtedy, gdy „uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów”10. Jak wskazywano na łamach „Wspólnoty”, wnioskodawcy nieświadomi szczegółowych uregulowań u.d.i.p. podnoszą okoliczności, które ów interes wręcz wyłączają11, np. uzasadniając wniosek partykularnymi potrzebami (np. sporządzanie pracy dyplomowej) i eksponując ewidentną chęć przerzucenia pracy twórczej na podmiot władzy publicznej. Trudno wówczas uprawdopodobnić, że udzielona informacja przetworzona wywoła jakikolwiek inny pozytywny skutek, poza zaspokojeniem indywidualnej potrzeby wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli mógłby on z powodzeniem uzyskać informacje proste i skompilować je samodzielnie.

Jeszcze kilka lat temu podmiot zobowiązany, po ustaleniu, że wniosek zawiera żądanie wymagające sporządzenia informacji przetworzonej, wzywał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Po jego upływie wydawał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia nie wskazywano jednak na fakt braku uzasadnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Przyjmowano, że podmiot – stosownie do postanowień art. 77 par. 1 k.p.a. – powinien z urzędu zbadać, czy w danej sprawie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie zainteresowanemu podmiotowi przetworzonej informacji. Dopiero następstwem negatywnej oceny zobowiązanego było wydanie decyzji odmownej.

Zasada ta uległa pewnej zmianie, która sprowadza się do stosowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wpłynęło na to założenie, zgodnie z którym u.d.i.p. „reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w ustawie w sposób kompleksowy”12.

Stanowisko sądu potwierdza dążenie do odnalezienia odpowiednich zasad prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w szczególności tej, która wymaga przetworzenia. Odwołanie się przez ustawodawcę do sposobu i formy w art. 14 pozwala na skierowanie się właśnie do tych rozwiązań (możliwości), które tam są zawarte. Następstwem tego jest wezwanie wnioskodawcy, aby ten wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego (czyli sposobu udostępnienia, a może i formy) w terminie 14 dni. Jego milczenie będzie równoznaczne z umorzeniem postępowania (co daje możliwość wnioskodawcy do jego zakwestionowania), natomiast uzyskanie odpowiedzi podlega badaniu przez zobowiązanego. On jest bowiem władny ocenić, czy argumenty wnioskodawcy rzeczywiście potwierdzają istnienie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Negatywna ocena będzie równoznaczna z koniecznością wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Należy podkreślić racjonalność takiego rozwiązania, choć z drugiej strony jest to niewątpliwie dość specyficzne rozwiązanie. Jego przeciwnicy wskazywać będą na dość funkcjonalne rozdzielenie treści ust. 1 od 2 art. 14 u.d.i.p., na odmienne przesłanki wskazane jako podstawy wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., wreszcie na problemy związane z innym charakterem i celem drugiego wniosku składanego (potencjalnie) przez wnioskodawcę w następstwie powiadomienia otrzymanego na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z tego też powodu nie jest wykluczone, że po pewnym czasie dojdzie do ponownego, a zarazem odmiennego potraktowania podobnego stanu faktycznego.

1 Na temat różnego rozumienia tego pojęcia, zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji przetworzonej, [w:] Sądownictwo administracyjne…, s. 225–227.

2 Tamże, s. 229.

3 Dz.U. 2001, nr 100, poz. 1087 – art. 6 w obowiązującej wersji – 1. W rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

2. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne.

3. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., nr 173, poz. 1808), art. 7a prawa działalności gospodarczej utracił moc z dniem 31.12.2006 r., a właśnie ten przepis wprost wyłączał dane zawarte w ewidencji działalności gospodarczej spod pojęcia danych osobowych w rozumieniu u.o.d.o., co pozwalało na pełną swobodę ich przetwarzania.

4 W praktyce orzeczniczej WSA i NSA podkreślano wielokrotnie konieczność anonimizacji danych osobowych. Traktowano ją również jako jedną z przesłanek przetworzenia informacji. Tak było np. w kontekście rozstrzygnięcia w sprawie udostępnienia wokand sądowych (V inf/S 0412/7/05). Jak stwierdzono, „wydanie wnioskodawcy wokand za tylko jeden miesiąc i to z jednego wydziału sądu spowodowałoby znaczne koszty (osobowe i finansowe) po stronie sądu, związane z potrzebą zebrania tych wokand, kopiowania ich, usunięcia następnie danych osobowych stron postępowania, ponownego skopiowania i przesłania w takiej dopiero formie wnioskodawcy”, J. Drachal, Prawo do informacji…, s. 150.

5 Stanowisko takie jest realną oceną istniejącej praktyki, w tym sądów, które wskazują na anonimizację jako działanie, którego celem jest ochrona danych osobowych. Może być ono jednak podważane przez odwołanie się tak do treści ustawy o ochronie danych osobowych – art. 29, z którego wynika możliwość ich udostępnienia na wniosek, jak i celu i istoty samej u.d.i.p. Uzyskanie informacji bez oznaczenia konkretnych osób fizycznych może bowiem prowadzić do zaprzeczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Ten bardzo kontrowersyjny wątek, wiążący się z rozumieniem prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ustawową problematyką ochrony danych osobowych, znajdzie się w kolejnym opracowaniu przygotowywanym przez jednego ze współautorów (M.J.). Na to, że sprawa ta budzi kontrowersje, wskazuje sytuacja opisana w następnym przypisie.

6 Por. zdarzenie opisane w doniesieniu prasowym P. Jedleckiego pt. „Tajne zarządzenia Prezydent Zabrza” opubl. w katowickiej „Gazecie Wyborczej” z 12 lutego 2007 roku. W artykule zrelacjonowano stosunkowo skrajne oceny dotyczące jawności zarządzeń prezydent miasta i trybu ich udostępniania w Biuletynie, łącznie z groźbą wszczęcia postępowania karnego na podstawie art. 23 u.d.i.p. Jeden z radnych zawiadomił prokuraturę twierdząc, że dokumenty publikowane w Biuletynie – a nieposiadające danych o osobach fizycznych, osobach prawnych lub oznaczeń nieruchomości – wyczerpują znamiona przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. Aby czytelnik miał świadomość, o jakim rodzaju informacji mówimy, zachęcamy do samodzielnej analizy zarządzenia nr 36/GG/2007 Prezydenta Miasta Zabrze z 25 stycznia 2007 wraz ze sprostowaniem tego zarządzenia – oba dokumenty (i szereg innych) opublikowano na stronie Biuletynu UM Zabrze pod adresem www.zabrze.magistrat.pl, podajemy wg stanu na 25 lutego 2007 roku. Po pierwsze, oceniamy, że sprawie towarzyszył brak refleksji nad zakresem wyłączeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., które odnoszą się zarówno do udostępniania informacji w Biuletynie, jak i na wniosek. Po drugie, w przypadku publikacji informacji w Biuletynie droga do stwierdzenia popełniania przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. jest stosunkowo daleka, co wyjaśniono dokładnie w piśmiennictwie, zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej..., s. 273-275.

7 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.02.2006, II S.A./Wa 1721/05.

8 Zob. J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej w praktyce wydziałów informacji sądowej sądów administracyjnych, [w:] Materiały Konferencji „Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja?” zorganizowanej 6 czerwca 2006 roku przez Instytut Nauk Prawnych PAN w Warszawie, s. 7.

9 Współautor niniejszego tekstu stanął na stanowisku, że z powodu określenia „szczególnie istotny” „uprawnienie z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP należy traktować jako wyjątkowy sposób dostępu do informacji. Został on pomyślany jako margines dla sytuacji, w których prawo do informacji prostej nie wystarcza, ale wysiłek związany z przetworzeniem i udostępnieniem informacji uzasadniony jest okolicznościami lub celami uznanymi przez władzę publiczną (np. ochrona życia lub zdrowia, bezpieczeństwo powszechne, szczególnie ważne zdarzenia wagi państwowej lub lokalnej)”, zob. M. Bernaczyk, Nadużycie prawa do informacji, Wspólnota. Pismo samorządu terytorialnego, nr 3/801, s. 33.

10 Wyrok WSA II SA/Wa 1721/05.

11 M. Bernaczyk, Nadużycie prawa do informacji..., s. 34.

12 Wyrok WSA II SA/Wa 1721/05.


Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.