W samorządach

Wtedy było trudniej

W II RP utrzymano zwierzchność władzy rządowej nad samorządami (np. zatwierdzanie osoby wybranej na wójta, burmistrza i prezydenta miasta), ale dano prawa wyborcze kobietom i zrównano siłę głosów wyborczych, rezygnując z systemu kurialnego, który preferował osoby bardziej majętne i lepiej wykształcone. Z okazji 100. rocznicy odzyskania przez Polskę niepodległości cofnijmy się do okresu II Rzeczypospolitej i spójrzmy, z jakimi problemami borykał się wtedy samorząd.

Odbudowujące się po okresie zaborów państwo polskie miało wiele pilniejszych niż samorządność problemów, poczynając od tworzenia armii, obrony i zdobywania terytoriów. Ale nie mogło działać bez władz lokalnych. Zastano je w różnym kształcie w poszczególnych dzielnicach i aż przez 15 lat nie ujednolicono. Był jednak warunek wstępny – to miały być władze polskie. Warunek ten przed pierwszą wojną światową spełniała Galicja, od 1866 roku posiadająca autonomię, czyli m.in. samorząd terytorialny (zróżnicowany według gmin wiejskich i trzech kategorii miast), a dostęp do niego nie był Polakom utrudniany.

 

Zaczęło się od komitetów obywatelskich

W zaborze rosyjskim samorządy miast zostały zawieszone w ramach represji za powstanie styczniowe. Członkowie magistratów aż do 1915 r. byli mianowani przez władze carskie. Również w okresie powstania styczniowego car zniósł pańszczyznę i wprowadził samorząd na wsi w gminach i gromadach. Wcześniej, dopóki panowało niewolnictwo eufemistycznie zwane pańszczyzną, samorząd we wsiach nie miałby sensu w nowoczesnym rozumieniu, mimo utrzymywania tradycyjnych tytułów wójta czy sołtysa. Ów wiejski samorząd z łaski cara funkcjonował jednak pod pełną kontrolą władz rządowych.

 

Po rewolucji 1905 roku – gdy carat zaczął wykonywać gesty demokratyzacyjne i w Petersburgu powstał parlament (Duma Państwowa) – polscy posłowie wnieśli projekt samorządu miejskiego w Kongresówce, ale strona rządowa tylko pozorowała zainteresowanie. Nastawienie władz rosyjskich zmieniło się po wybuchu I wojny światowej. W manifeście z 14 sierpnia 1914 r. głównodowodzący wojsk rosyjskich, wielki książę Mikołaj Mikołajewicz obiecał złączenie ziem polskich i ich autonomię pod berłem Rosji, z zachowaniem wiary, języka i samorządu.

 

10 września 1914 r. został zatwierdzony Centralny Komitet Obywatelski z siedzibą w Warszawie. Powstał z inicjatywy endeków, o których Rosjanie już wcześniej wiedzieli, że opowiedzą się po ich stronie w razie konfliktu z Niemcami. Liderem CKO, choć formalnie tylko wiceprezesem, był Władysław Grabski. Centralny Komitet ogniskował inicjatywy oddolne. Do czerwca 1915 r. powstało 51 miejskich komitetów obywatelskich, 400 gminnych, a ponadto 48 powiatowych, 9 gubernialnych i 6 okręgowych. Formalnie były to organizacje samopomocowe, ale Polacy traktowali je także jako reprezentacje polityczne. W trudnych warunkach wojennych ruch samopomocowy był oczywistą koniecznością, ale nadanie mu szerszego wymiaru stanowiło wartość dodaną.

 

Gdy latem 1915 r. Niemcy i Austriacy wkraczali do Kongresówki, w Warszawie, Lublinie i innych miastach komitety obywatelskie występowały wobec nich jako gospodarz terenu, przejąwszy magistraty po ucieczce dotychczasowych władz i utworzywszy własne służby porządkowe. Nowi okupanci na ogół uszanowali zastaną sytuację, a niebawem wprowadzili samorząd terytorialny na wzór swoich państw (oczywiście z uwzględnieniem stanu wojny). Był to jeden z gestów mających na celu pozyskanie przychylności Polaków – po to, aby zgłaszali się na ochotnika do walki z Rosją. Główny niemiecki strateg, generał Erich Ludendorff (pochodzący spod Poznania) oceniał, że jeśli Polacy nie wezmą na siebie ciężaru wojny na wschodzie, to Niemcy nie zdołają wygrać na zachodzie. Ponadto, wprowadzając polski samorząd, okupanci przerzucali na niego część odpowiedzialności za okropne warunki życia w kraju, z którego rabowali surowce i żywność.

 

 

Pod okupacją niemiecką miasta podzielono na dwie kategorie: poniżej 20 tys. mieszkańców i powyżej. Różniły się m.in. składem magistratu i liczbą kurii wyborczych (różnicujących wyborców według majątku i wykształcenia). Odrębnie traktowana była Warszawa. Tam wybory do Rady Miejskiej zorganizowano najwcześniej – 16 lipca 1916 roku. Na prezydenta rada wybrała księcia Zdzisława Lubomirskiego, wcześniej kierującego Komitetem Obywatelskim Miasta Warszawy. Wybory rad pozostałych miast odbyły się w styczniu i lutym 1917 r.

 

Pod okupacją austriacką miasta także podzielono na duże i małe, zaliczając do pierwszej kategorii Lublin (gdzie rezydował generalny gubernator) oraz Kielce, Radom, Piotrków, a od czerwca 1917 r. także Dąbrowę Górniczą i Radomsko. W pierwszych czterech miastach wybrano rady w grudniu 1916 r. W pozostałych miastach członków rad i magistratów wyznaczyli komendanci powiatowi – spośród lokalnej polskiej elity. Wybory odbyły się dopiero w lipcu 1918 r.

 

Wszystkie te wybory, z wyjątkiem warszawskich, miały miejsce już po wydaniu przez cesarzy niemieckiego i austriackiego aktu z 5 listopada 1916 r., w którym obiecali, że na ziemiach odebranych Rosji powstanie Królestwo Polskie pod ich protektoratem. W konsekwencji 15 stycznia 1917 r. powołano Tymczasową Radę Stanu, a 27 października 1917 r. – trzyosobową Radę Regencyjną. Arcybiskup Aleksander Kakowski symbolicznie reprezentował w niej kler, hrabia Józef Ostrowski – ziemiaństwo, zaś książę Zdzisław Lubomirski – miasta. Kiedy 11 listopada 1918 r. Rada Regencyjna przekazywała władzę naczelnikowi państwa Józefowi Piłsudskiemu, na terenie odchodzącej w przeszłość Kongresówki funkcjonowały już polskie samorządy, sądy i szkoły.

 

Demokratyzacja kontrolowana

W II RP utrzymano zwierzchność władzy rządowej nad samorządami (np. zatwierdzanie osoby wybranej na wójta, burmistrza i prezydenta miasta), ale dano prawa wyborcze kobietom i zrównano siłę głosów wyborczych, rezygnując z systemu kurialnego, który preferował osoby bardziej majętne i lepiej wykształcone. Na nowych zasadach przeprowadzono wybory samorządowe w 1919 roku w dawnych zaborach rosyjskim (czyli nie tylko w Kongresówce) i pruskim (z wyjątkiem Śląska), ale selektywnie: na terenach aktualnie kontrolowanych przez polskie władze i z etniczną przewagą Polaków. Tam, gdzie przewagę mieli Ukraińcy lub Niemcy, wprowadzano władze komisaryczne.

 

Zniesienie systemu kurialnego w Poznańskiem i na Pomorzu było tym bardziej zasadne, że preferował on Niemców kosztem Polaków. Analogiczną rolę jak komitety obywatelskie w Kongresówce na terenie zaboru pruskiego odegrała Naczelna Rada Ludowa, działająca w Poznaniu za aprobatą tamtejszej Rady Robotniczo-Żołnierskiej. Ekspozyturami NRL były powiatowe, miejskie i gminne rady ludowe. Rozporządzenia Komisariatu NRL z lutego 1919 r. ustanawiały zasady funkcjonowania samorządów wiejskich i miejskich, według których przeprowadzano wybory samorządowe także w latach 1921, 1925 i 1929.

 

W zaborach rosyjskim i austriackim pierwsza wojna światowa pozostawiła ogromne zniszczenia. Kraj był wyssany z surowców, zapasów i kapitału. Samorządy musiały zmagać się z elementarnymi problemami, poczynając od zapewnienia mieszkańcom chleba. W 1921 r. Związek Miast Polskich przeprowadził ankietę, na którą odpowiedziało 268 miast. Tylko 45 miało wodociągi, a 84 studnie miejskie. W ok. 150 miastach jakość wody pitnej była bardzo zła. Tylko 88 miast miało elektrownie, a 38 gazownie.

 

Natomiast w 1927 r. odbyły się wybory samorządowe w dawnych zaborach rosyjskim i austriackim – w tym drugim po raz ostatni w systemie kurialnym (który na wschodzie dawał Polakom przewagę nad Ukraińcami). Od poprzednich wyborów w Galicji minęło kilkanaście lat. Samorządy zdążyły się tam wykruszyć – większością miast rządzili komisarze.

 

Ustawa „scaleniowa” z 1933 roku

Systemu samorządowego nie ujednolicano od razu uznawszy, że najpierw trzeba zapisać ogólne zasady w konstytucji. Uchwalono ją 17 marca 1921 r. W art. 3 stwierdzała, że Rzeczpospolita Polska opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego. Dawało to pole do przekazania mu dużych uprawnień, ale taka wola ustała wraz z zakończeniem misji Sejmu Ustawodawczego w listopadzie 1922 r. Endecy – silni w Sejmie pierwszej „zwyczajnej” kadencji (1922–1928) – nie chcieli poszerzać uprawnień samorządów, aby nie zyskały na tym mniejszości narodowe. Natomiast rządząca od 1926 r. sanacja uważała samorząd za część jednolicie sterowanej administracji państwowej.

 

Bliski uchwalenia był projekt samorządowej ustawy „scaleniowej” uzgodniony przez PPS, PSL „Wyzwolenie” i Chrześcijańską Demokrację, ale prezydent Mościcki zapobiegł temu nie zwołując posiedzeń Sejmu. Dopiero w Sejmie „brzeskim”, wybranym w 1930 r. po brutalnej rozprawie z opozycją, Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem dysponował przewagą (55 proc.) pozwalającą na uchwalenie każdej ustawy z wyjątkiem zmiany konstytucji.

 

 

Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, zwana popularnie scaleniową:

– regulowała ustrój wszystkich samorządów (wbrew stanowisku Związku Miast Polskich, aby utrzymać odrębne ustawodawstwo dla miast);

– zmieniała nazwy: magistratu na zarząd miasta, a sejmiku powiatowego na radę powiatową;

– ustalała kadencję organów stanowiących na lat 5, a zawodowych członków zarządu na lat 10;

– dawała znaczne, jednoosobowe uprawnienia burmistrzom i prezydentom; wprowadzała cenzus ich wykształcenia;

– likwidowała prezydia rad miejskich; radzie miał przewodniczyć burmistrz (prezydent);

– upowszechniała zasadę, że miasto powyżej 25 tys. mieszkańców jest wydzielone z powiatu, a szef jego zarządu jest tytułowany prezydentem (skorzystały na tym miasta Galicji, np. Rzeszów czy Tarnów).

Prezydent RP został upoważniony do wydania rozporządzeń z mocą ustawy, określających odrębny ustrój Krakowa, Lwowa, Łodzi, Poznania, Warszawy i Wilna.

 

 

Ustawa „scaleniowa” nie obejmowała autonomicznego województwa śląskiego. Uchwalono ją w okresie formalnego obowiązywania konstytucji marcowej z 1921 roku, ale realizowała ona sanacyjną koncepcję samorządu terytorialnego jako części administracji państwowej, nie jednolitej, jak później w PRL, ale sterowanej jednolicie. Co niebawem zostało usankcjonowane w konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. Także praktyka usuwania „opozycyjnych” władz samorządowych pochodzących z wyboru i zastępowania ich rządowymi komisarzami miała oparcie w zapisach konstytucji kwietniowej (np. „Wartością wysiłku i zasług obywatela na rzecz dobra powszechnego mierzone będą jego uprawnienia do wpływania na sprawy publiczne”).

 

Najpopularniejszy przedwojenny samorządowiec, prezydent Poznania Cyryl Ratajski (główny organizator Powszechnej Wystawy Krajowej w 1929 roku), jako endek musiał w 1934 roku odejść. Wojewoda Roger Raczyński nie zatwierdził jego ponownego wyboru. Utrącanie opozycji z samorządów było częste jeszcze przed ustawą „scaleniową”. Po niej stało się regułą. Dzięki temu pojawiła się  na scenie inna kultowa dziś postać – Stefan Starzyński, komisaryczny prezydent Warszawy w latach 1934–1939.

 

Panowała zresztą opinia, że prezydenci miast wydzielonych z powiatu i tak mają dobrze, bo nadzór wojewody jest mniej uciążliwy, niż kontrola starostów nad mniejszymi miastami i gminami. Przedwojenne powiaty były zorganizowane inaczej niż obecne. Radę powiatu tworzyli delegaci gmin i miast poniżej 25 tys. mieszkańców. Miała ona niewielkie kompetencje, głównie drogowe. Zarówno radzie, jak i etatowemu zarządowi powiatu przewodniczył starosta – urzędnik rządowy mianowany przez ministra spraw wewnętrznych. Starosta jednoosobowo miał wiele kompetencji o charakterze policyjnym, co było istotne zwłaszcza na obszarach z dużym udziałem mniejszości narodowych.

 

Hiperinflacja, kryzys i Kwiatkowski

W zaborach rosyjskim i austriackim pierwsza wojna światowa pozostawiła niewiele mniejsze zniszczenia niż druga. Kraj był wyssany z surowców, zapasów i kapitału, a zagranica (inaczej niż po 1989 roku) nie spieszyła się z inwestowaniem własnego kapitału, a tym bardziej z bezzwrotną pomocą. Zamknęły się rynki zbytu w przedwojennych imperiach. Na wszystkich granicach z wyjątkiem łotewskiej i rumuńskiej mieliśmy wrogów. Rynek wewnętrzny był cieniutki, wobec powszechnej nędzy. Hiperinflacja zżerała dochody samorządów.

 

Od początku samorządy musiały zmagać się z elementarnymi problemami, poczynając od zapewnienia mieszkańcom chleba. W 1921 r. Związek Miast Polskich przeprowadził ankietę, na którą odpowiedziało 268 miast. Tylko 45 miało wodociągi, a 84 studnie miejskie. W ok. 150 miastach jakość wody pitnej była bardzo zła. Tylko 88 miast miało elektrownie, a 38 gazownie. Szersze sieci energetyczne wtedy jeszcze nie istniały. Sytuacja gmin wiejskich była znacznie gorsza.

 

  

Wspomniany wcześniej Władysław Grabski po raz drugi zaznaczył się pozytywnie, gdy w 1924 roku jako premier i minister skarbu opanował inflację i wprowadził złotówkę w miejsce marki polskiej. W latach 1925–1929 w Polsce była niezła koniunktura i optymizm, wyrażony na Powszechnej Wystawie Krajowej w Poznaniu. Stoiska miast należały tam do najciekawszych. Ale kilka tygodni później wybuchł światowy kryzys, a gdy w 1935 r. zdołano się z niego wygrzebać, zaczęła narastać groza nieuchronnej wojny.

 

Kryzys trwał w Polsce dłużej niż w innych państwach, bo nie było w rządzie postaci na miarę Grabskiego. Jego sanacyjny odpowiednik Eugeniusz Kwiatkowski został wicepremierem i przejął stery gospodarki dopiero jesienią 1935, po śmierci Piłsudskiego. W 1930 r. odsunięto go na boczny tor, m.in. dlatego, że nie popierał ostrego kursu wobec opozycji.

 

Kwiatkowski ożywił gospodarkę, ale samorządowcy mieli o nim złą opinię. W 1937 r. storpedował próbę zmiany w systemie finansów komunalnych, która dałaby trwałą równowagę między dochodami a wydatkami, albo przynajmniej przywracała samorządom poziom dochodów sprzed Wielkiego Kryzysu. Taka inicjatywa wyszła z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, miała poparcie komisji sejmowej i premiera Felicjana Sławoja-Składkowskiego. W realnym układzie władzy (którą po śmierci Piłsudskiego podzielili się prezydent Mościcki i marszałek Rydz-Śmigły) Kwiatkowski znaczył jednak więcej. A dla niego bezwzględnym priorytetem była budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego – rozpaczliwa próba stworzenia potęgi gospodarczo-militarnej, która oprze się zarazem hitlerowskim Niemcom i stalinowskiej Rosji.

 

Aż do końca II RP samorządy określały swe budżety jako wegetatywne. Zdarzało się zajmowanie mienia komunalnego przez komorników, opóźniano wypłaty pensji i emerytur.

 

Wielu działaczy samorządowych zginęło już na początku II wojny, podczas eksterminacji polskich władz i inteligencji przez obu okupantów. Takich jak oni pierwszych brano jako zakładników. Byli na miejscu, nie ewakuowali się do Rumunii.

Aby zapewnić prawidłowe działanie i wygląd niniejszego serwisu oraz aby go stale ulepszać, stosujemy takie technologie jak pliki cookie oraz usługi firm Adobe oraz Google. Ponieważ cenimy Twoją prywatność, prosimy o zgodę na wykorzystanie tych technologii.

Zgoda na wszystkie
Zgoda na wybrane