Wydawanie zaświadczeń

Autor: Maciej Napierała / 19.03.2013
2013 6 ADMINISTRACJA I PRAWO
Zaświadczenie wydaje się jedynie na żądanie ubiegającego się o nie, a zatem zainicjowanie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia następuje na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu.

Problematykę wydawania zaświadczeń normuje przede wszystkim kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.; t.j. DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.). Wynika to z przepisów ogólnych tego kodeksu, określających zakres jego obowiązywania (art. 1 pkt 4, art. 4 k.p.a.). Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane zostało rozdziale VII k.p.a., tj. w art. 217–220.

 

Kiedy jest wydawane?

W języku powszechnym zaświadczenie oznacza „urzędowy dokument stwierdzający coś; świadectwo” (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wyd. Nauk. PWN 2003, t. 4). Znaczenie kodeksowe tego pojęcia można wyinterpretować z art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się wtedy, gdy:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z powyższego wynika, że jeżeli brak przepisu szczególnego przewidującego wprost konieczność przedłożenia przez dany podmiot urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia wystawionego przez właściwy organ, to  możliwość wydania tego dokumentu zależy od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu go. W takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Jeżeli wnioskodawca musi wykazać się interesem prawnym w uzyskaniu określonego zaświadczenia, przed jego wydaniem organ może, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W wyniku wspomnianego postępowania organ może także dojść do wniosku, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Odmowa następuje w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne (art. 219 k.p.a.).

Powinno ono być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.).

Zasadniczo zaświadczenie wydaje się w tradycyjnej formie pisemnej. Od 17 czerwca 2010 r. istnieje jednak także możliwość uzyskania zaświadczenia w postaci dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o nie.

 

Ograniczenia

Oprócz przepisów regulujących zasady wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej, k.p.a. zawiera także przepis ograniczający możliwości żądania przez te organy zaświadczenia na potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Ograniczenie zawarte w art. 220 k.p.a. w wersji obowiązującej do 17 czerwca 2010 r. polegało na wykluczeniu możności żądania przez organ zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia przez ten organ na podstawie posiadanej przezeń ewidencji, rejestrów lub innych danych albo przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Po ostatniej nowelizacji k.p.a. ograniczenie to zostało rozszerzone również na sytuacje, w których organ administracji publicznej ma możliwość ustalenia określonych faktów lub stanu prawnego także na podstawie rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ten ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (DzU nr 64, poz. 565, ze zm.) lub poprzez wymianę informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w tej ustawie. 

 

Już przed tą nowelizacją k.p.a. prezentowany był pogląd, że choć omawiany art. 220 wyklucza możliwość żądania przez organ potwierdzenia faktów lub stanu prawnego tylko w formie zaświadczenia, to jednak przepis ten ma w rzeczywistości szerszy zakres stosowania (vide art. „Czy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zawsze musi być załączona decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym?” – „Wspólnota” nr 39 z 2009 r., s. 32–34). Po wspomnianej nowelizacji k.p.a. pogląd ten wydaje się być tym bardziej uzasadniony.

 

Z kolei w sytuacji, w której żądanie od strony przez organ administracji publicznej zaświadczenia na potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego jest możliwe i uzasadnione, organ jest obowiązany wskazać konkretny przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia (art. 220 § 2 k.p.a.).

W k.p.a. nie ma wprawdzie przepisu regulującego stosunek ogólnego postępowania administracyjnego i postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, jednak zdaniem komentatorów „odpowiednie stosowanie” w postępowaniu zaświadczeniowym (jako postępowaniu uproszczonym) pewnych uregulowań postępowania administracyjnego, np. niektórych zasad ogólnych oraz niektórych przepisów szczegółowych jest nie tylko uzasadnione, ale nawet niezbędne (tak np. Z. Janowicz, „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, PWN 1995, s. 506).  

 

Charakter zaświadczenia

Z teoretycznego punktu widzenia można mieć wątpliwości odnośnie do charakteru prawnego zaświadczenia. Trudność jednoznacznego zakwalifikowania go do konkretnej grupy aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej wynika chociażby z braku w nauce prawa administracyjnego jednolitej klasyfikacji takich aktów. Najczęściej przyjmuje się wszakże, że zaświadczenie należy do  tzw. czynności materialno-technicznych (tak L. Klatt-Wertelecka; „Zaświadczenie w prawie administracyjnym”, Warszawa 2001, s. 34). Akty stwierdzające tylko istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego nazywa się też poświadczeniami. W literaturze przedmiotu wyrażono również pogląd, według którego istnieją pewne „kategorie graniczne”, tzn. poszczególne pisma urzędowe mogą być nie tylko poświadczeniami, ale i aktami administracyjnymi, np. dyplom ukończenia studiów wyższych tudzież świadectwo ukończenia szkoły (tak E. Ochendowski, „Prawo administracyjne – część ogólna”, Toruń 1997, s. 109).

 

Z praktycznego punktu widzenia istotne wydaje się odróżnienie zaświadczenia od typowej decyzji administracyjnej, w szczególności deklaratoryjnej. W tym drugim przypadku będziemy mieli bowiem do czynienia z władczym, wiążącym ustaleniem istnienia z mocy prawa konkretnych uprawnień, a także obowiązków, a w pierwszym – jedynie z potwierdzeniem na wniosek istnienia owych uprawnień czy obowiązków określonych uprzednio indywidualnym, a niekiedy bezpośrednio generalnym aktem prawnym (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, „Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze”,  ST 2000, nr 6, s. 71). To, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., pociąga za sobą praktyczne skutki proceduralne. Nie będzie ono bowiem podlegało regulacjom k.p.a. dotyczącym decyzji administracyjnych, takim jak np. instytucja wznowienia postępowania (vide wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83) lub stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z 21 października 1983 r., I SA 794/83).  Zaświadczenie będące pochodną określonych faktów lub stanu prawnego – w przypadku ich zmiany może się zdezaktualizować; w takiej sytuacji istnieje możliwość wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu (por. ww. wyrok I SA 268/03). W praktyce pojawić się może także taki przypadek, w którym – w danym stanie faktycznym i prawnym zostanie wystawione zaświadczenie z nimi niezgodne, czyli wadliwe.

 

Ordynacja podatkowa

Oprócz k.p.a. kwestie proceduralne związane z wydawaniem zaświadczeń normują także inne akty prawne. Wynika to po części z wyłączenia zastosowania przepisów tego kodeksu w niektórych postępowaniach. I tak np. na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadniczo nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako ordynacja; t.j. DzU z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), a na podstawie art. 3 § 2 – do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

 

Dział VIIIA ordynacji, regulujący problematykę wydawania zaświadczeń w sprawach podatkowych, jest zresztą bardziej rozbudowany niż omówiony wyżej rozdział VII k.p.a. Oprócz zagadnień stricte proceduralnych wyróżniono w nim bowiem kilka rodzajów zaświadczeń, takich jak: o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzające stan zaległości, o wysokości znanych organowi podatkowemu zobowiązań spadkodawcy, które mogą rodzić odpowiedzialność spadkobiercy na gruncie ordynacji, o wysokości dochodu lub obrotu podatnika czy też o miejscu zamieszkania lub siedzibie podatnika dla celów podatkowych na terytorium RP (tzw. certyfikat rezydencji). Ponadto minister finansów rozporządzeniem z 22 sierpnia 2005 r. (DzU nr 165, poz. 1374, ze zm.) określił m.in. tryb wydawania zaświadczeń na podstawie ordynacji, właściwość organów podatkowych w tym zakresie, wzory rejestru zaświadczeń i ewidencji informacji gromadzonych w tego rodzaju sprawach, a także wzory samych zaświadczeń określonych w ustawie. 

 

Sytuacje szczególne

Z kolei w rozdziale 2 ustawy z 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. DzU z 2002 r. nr 215, poz. 1823, ze zm.) art. 24 pkt 3 stanowi, że konsul wydaje obywatelom polskim zaświadczenia przewidziane w przepisach prawa polskiego. Przepisy proceduralne w tym zakresie zostały zawarte w zarządzeniu ministra spraw zagranicznych z 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (MP nr 35, poz. 233). Ponadto, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 owej ustawy wydaje zaświadczenia o zdolności prawnej do zawarcia małżeństwa za granicą.  Tę czynność wykonuje z kolei w trybie i zakresie określonym przepisami ustawy z 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. DzU z 2004 r. nr 161, poz. 1688, ze zm.). W tym miejscu warto zauważyć, że zawiera ona także odmienne uregulowania od tych wynikających z k.p.a. Rozdział 9 tej ustawy, zatytułowany „Odpisy aktów stanu cywilnego i zaświadczenia”, w art. 7 ust. 2 przewiduje bowiem, że odmowa wydania m.in. zaświadczenia o braku okoliczności wyłączających zawarcie małżeństwa oraz zaświadczenia, że obywatel polski lub zamieszkały w Polsce cudzoziemiec niemający żadnego obywatelstwa zgodnie z prawem polskim może zawrzeć małżeństwo za granicą, następuje w formie powiadomienia na piśmie osoby zainteresowanej. W przeciwieństwie do rozwiązania wynikającego z art. 219 k.p.a., na owo powiadomienie nie przysługuje zażalenie, ale osoba zainteresowana wydaniem zaświadczenia może wystąpić do właściwego sądu rejonowego z wnioskiem o rozstrzygnięcie, czy przedstawione przez kierownika urzędu stanu cywilnego okoliczności uzasadniają odmowę dokonania wnioskowanej przez nią czynności. Organ ten jest związany prawomocnym postanowieniem sądu wydanym w tym zakresie.  

 

 

Opłata za zaświadczenie

Wydanie zaświadczenia na wniosek zasadniczo podlega opłacie skarbowej w wysokości zależnej od rodzaju zaświadczenia, określonej w załączniku do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (DzU nr 225, poz. 1635, ze zm.). Ustawa ta lub przepisy szczególne przewidują wszakże w tym względzie wiele wyjątków (np. nie podlega opłacie wydanie zaświadczenia w sprawach alimentacyjnych, świadczeń socjalnych, zatrudnienia, wynagrodzeń za pracę itd.) oraz zwolnień (zwolnienie podmiotowe obejmuje np. jednostki samorządu terytorialnego, jednostki budżetowe).

 

 

 

Przykład
Starosta na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali (t.j. DzU z 2000 r. nr 80, poz. 903, ze zm.) pomyłkowo wydałby zaświadczenie o samodzielności lokalu, pomimo że lokal ten w rzeczywistości nie spełniałby wymaganych do tego ową ustawą przesłanek. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji nie ma możliwości np. sprostowania lub uchylenia wadliwego zaświadczenia (co wywołuje wszakże pewne kontrowersje oraz problemy w praktyce; vide D. Frey, „Kłopoty wspólnoty z bezprawną nadbudową kamienicy”, Rzeczpospolita z 4 czerwca 2009 r.), można co najwyżej przeprowadzić przeciwdowód na okoliczność braku samodzielności owego lokalu, który obaliłby domniemanie prawdziwości stanu wynikającego z zaświadczenia (por. M. Jaśkowska, w: „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000, s. 1007). 

 

 

 

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.