Gospodarka

Zadłużenie europejskich stolic

Ryzyko przekroczenia konstytucyjnego drugiego progu ostrożnościowego (55 proc. PKB) oraz problemy, jakie już teraz wiążą się z długiem przekraczającym 50 proc., dotykają samorządy coraz boleśniej. Pojawiają się próby narzucenia dodatkowych ograniczeń w zakresie zaciągania zobowiązań i zwrotnego finansowania inwestycji. Warto spojrzeć, jak inne miasta europejskie radzą sobie z problemem deficytu i długu.

 

Biuro Polityki Długu i Zarządzania Płynnością m.st. Warszawy przygotowało w ubiegłym roku ankietę dotyczącą zarządzania długiem. Jej celem było uzyskanie informacji o sytuacji finansowej stolic innych krajów UE, stosowanych tam mechanizmach ochrony przed nadmiernym zadłużeniem, o roli regulatora i rządu centralnego w kontroli procesu zadłużania oraz o ryzykach związanych z długiem. Pozyskane informacje, oprócz walorów poznawczych, mają posłużyć doskonaleniu zarządzania długiem i rozwiązań regulacyjnych w tym zakresie w kraju.

 

Nie wszystkie miasta wypełnioną ankietę odesłały, ale i tak zebrany materiał pozwala na ciekawe spostrzeżenia. Odpowiedziały: Amsterdam, Berlin, Bratysława, Bruksela, Budapeszt, Helsinki, Lizbona, Ljubliana, Luksemburg, Madryt, Nikozja, Ryga, Sztokholm, Tallin, Wiedeń (oraz Warszawa). Dodatkowo Dublin poinformował, że nie ma możliwości zadłużania się na własną rękę, gdyż leży to w kompetencji administracji centralnej. Na podstawie uzyskanych danych liczbowych sporządzone zostały zbiorcze zestawienia i wyliczone podstawowe parametry i wskaźniki zadłużenia.

 

Jak zadłużone są miasta

Pytania o dane liczbowe dotyczyły głównych pozycji budżetu (dochody, nadwyżka/deficyt, zadłużenie i jego struktura – w okresie 2009–2011). Pytania problemowe koncentrowały się na kwestiach dotyczących zarządzania długiem, wykorzystywanych instrumentów dłużnych, obowiązujących limitów, monitorowania długu pośredniego i zobowiązań warunkowych.

 

Od roku 2009 do 2011 dług wszystkich miast wzrósł o prawie 8 proc., podczas gdy dochody budżetowe wzrosły o niecałe 4 proc. Spadkową tendencję dochodów nominalnych można było zaobserwować w dwóch miastach – Budapeszcie i Madrycie. W efekcie w Budapeszcie wskaźnik długu do dochodów rósł z roku na rok (z 32,5 proc. w 2009 roku do 36 proc. w 2011, mimo że wartość nominalna długu w 2011 r., wyrażona w euro, była niższa niż w 2009). W Madrycie, pomimo zmniejszenia zadłużenia, wskaźnik długu do dochodów zwiększył się ze 130 proc. w 2009 roku do prawie 139 proc. w roku 2011. Wraz ze spadkiem wpływów budżetowych zadłużenie staje się coraz większym problemem, nawet jeśli jego wysokość nie zmienia się. Sytuacja taka będzie wymuszać restrukturyzację zobowiązań (np. poprzez wydłużenie terminów zapadalności).

 

 

Dług w przeliczeniu

W ujęciu nominalnym wysokość długu różni się w każdej ze stolic i jest determinowana wielkością miasta. Z tego względu, dla celów porównawczych, policzony został wskaźnik wysokości długu do dochodu. Pokazuje on, jakim obciążeniem finansowym może być zadłużenie.

 

Najwyższy wskaźnik długu do dochodu zanotował Berlin, który w strukturze administracyjnej Niemiec funkcjonuje równocześnie jako kraj związkowy – land. Dług trzykrotnie przewyższa tam roczną wysokość dochodów.

 

Również Madryt jest znacząco obciążony długiem, który przewyższa roczne dochody miasta o prawie 40 proc. W przypadku Rygi wielkość długu oscylowała wokół rocznych dochodów. W pozostałych miastach wskaźnik raczej nie przekraczał 60 proc. (w Warszawie w 2011 r.  było to około 53 proc., teraz – 48 proc.).

 

Interesujące jest porównanie wysokości dochodów osiąganych w poszczególnych miastach i zadłużenia w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W dość jednorodnym ekonomicznie środowisku, jakim jest obszar UE, mogą funkcjonować miasta dysponujące budżetem poniżej tysiąca euro i miasta mające do dyspozycji 6–8 tys. euro na mieszkańca. Trzeba oczywiście pamiętać, że powodem takich dysproporcji może być duże zróżnicowanie zakresu usług publicznych finansowanych z miejskiej kasy.

 

 

Zarządzanie długiem

W stolicach krajów UE wytyczne dotyczące zarządzania długiem są zwykle ujęte w uchwałach budżetowych lub przepisach finansowych uchwalanych przez rady miast. Madryt oraz Berlin obowiązują dodatkowe reguły. W Madrycie jest to „Plan dostosowawczy na lata 2012–2022”, w Berlinie – specjalny monitoring sytuacji finansowej oraz reguła „zero-pożyczkowa” mająca obowiązywać od 2020 roku.

W ramach polityki zarządzania długiem większość miast dąży do zwiększenia udziału w strukturze zadłużenia długu amortyzowanego oraz długu opartego na stałej stopie procentowej. Spłaty zadłużenia mogą zostać wtedy rozłożone na dłuższy okres, a koszt obsługi długu jest znany już w momencie jego zaciągania. Bratysława, Budapeszt, Ryga oraz Nikozja nie emitują obligacji. Niektóre miasta (Berlin, Sztokholm, Tallin, Bruksela, Madryt, Ryga) w ramach zarządzania długiem mają możliwość korzystania z instrumentów zabezpieczających, które umożliwiają im zmianę parametrów długu oraz zmniejszenie ryzyka walutowego i stóp procentowych.

 

W ramach nadzoru nad zadłużeniem badane miasta monitorują dług podległych im spółek miejskich. W Tallinie zadłużenie netto miasta oraz spółek miejskich nie może przekroczyć 60 proc. rocznych dochodów. W Sztokholmie spółki miejskie nie mają możliwości indywidualnego zadłużania się, gdyż budżet jest skonsolidowany, a skarbnik podejmuje ​wszystkie istotne decyzje w tym zakresie.

Kwestia zadłużenia pośredniego jest też wnikliwie oceniana przez agencje ratingowe. Zatem miasta, które mają nadane ratingi na poziomie inwestycyjnym przez Moody's, Standard and  Poor’s lub Fitch, muszą również mieć pod kontrolą zadłużenie pośrednie.

 

Zadłużenie a poręczenia

Ciekawi też obraz relacji z miejskimi spółkami komunalnymi – czy miasto monitoruje zadłużenie podległych sobie jednostek działających jako samodzielne przedsiębiorstwa, np. firm transportowych i szpitali? Większość stolic monitoruje zadłużenie głównie spółek świadczących istotne usługi publiczne. Jedynie dwa miasta (Ryga i Wiedeń) poinformowały, że nie sprawują nadzoru nad zadłużeniem podległych jednostek.

 

Interesująca była odpowiedź na kwestię odpowiedzialności za zadłużenie pośrednie – dług spółek miejskich: w jakiej formie się to odbywa (np. poprzez umowy wsparcia, kontrakty serwisowe, bezpośrednie poręczenia dla banków)? Okazuje się, że Amsterdam, Berlin, Bruksela, Helsinki, Ljubliana, Ryga, Tallin i Warszawa udzielają gwarancji spłaty zobowiązań podmiotów zależnych. Poza Brukselą, miasta te nie podały jednak informacji na temat obowiązujących ich limitów kwotowych lub procentowych w tym zakresie. Jedynie Bruksela napisała, że na koniec roku 2011 udzieliła gwarancji na kwotę 204 mln euro, przy obowiązującym ją limicie 325 mln euro. Były to gwarancje ustanowione na rzecz jednostek służby zdrowia.

 

Dług a procedury upadłościowe

Tak w Polsce, jak i w innych krajach UE miasta nie podlegają przepisom upadłościowym stosowanym wobec podmiotów komercyjnych. W przypadku trudności finansowych są zobowiązane do wdrożenia programu naprawczego i w takiej sytuacji mogą utracić część swoich prerogatyw, w tym zdolności do zaciągania zobowiązań, na rzecz rządu centralnego lub specjalnie powołanego kuratora. Jedynie prawodawstwo łotewskie i polskie przewiduje specjalną procedurę w przypadku niewypłacalności lub przekroczenia dozwolonego poziomu zadłużenia. W innych miastach oczekuje się, że w sytuacji niemożności dotrzymania zobowiązań lub przekroczenia niektórych wskaźników rząd centralny przejmie zobowiązania finansowe miasta i wymusi program naprawczy przejmując kontrolę nad finansami samorządu.

 

Takie zobowiązanie po stronie rządu centralnego daje podstawę do ścisłej kontroli długu samorządowego, skoro w ostateczności jest to część zobowiązań państwa. Nigdzie nie spotyka się jednak formuły ścisłego powiązania limitu długu samorządowego z sytuacją w skali kraju.

 

Ciekawe są regulacje estońskie. W razie niewypłacalności samorządu przewidują możliwość jego połączenia z inną jednostką. Konstrukcję taką najczęściej stosuje się w przypadku banków (konsolidacja), ale na zasadzie dobrowolności. Tutaj współodpowiedzialność zostałaby przeniesiona na część społeczeństwa, zamieszkującą połączoną jednostkę, a nie na państwo jako całość. Dotychczas to rozwiązanie nie zostało jednak przetestowane w praktyce.

 

Zewnętrzne i wewnętrzne limity zadłużenia

Miasta UE zwykle mają, wynikające z litery prawa, limity wysokości zadłużenia. Na szczególną uwagę zasługuje Berlin, który wprowadził regułę zero-pożyczkową, zakładającą, że od 2020 roku budżety miasta mają być zrównoważone, a deficyt będzie niedozwolony. W Helsinkach obowiązuje wymóg, aby budżet był zbilansowany w cyklach trzyletnich. Wiedeń, zgodnie z Austriackim Paktem Stabilizacyjnym, jest zobligowany do osiągnięcia równowagi budżetowej do 2016 roku. Bruksela podlega kontroli pod względem tego, czy poziom zadłużenia nie jest zbyt wysoki, jednak nie podała informacji na temat liczbowych bądź procentowych limitów.

 

Limity dopuszczalnego zadłużenia najbardziej restrykcyjne są w Amsterdamie (maksymalnie 20 proc. planowanych dochodów). Warszawa i Bratysława podlegają podobnym ograniczeniom – wysokość długu  nie może przekroczyć 60 proc. dochodów (w Warszawie planowanych, w Bratysławie bierze się pod uwagę poprzedni rok budżetowy). Budapeszt, Lizbona, Madryt, Nikozja mają największe limity, tj. wysokość dopuszczalnego długu w stosunku do dochodów wynosi odpowiednio: 100 proc. (dług ogółem do dochodów bieżących), 125 proc. (dług netto do dochodów), 110 proc. oraz 250 proc.

Warszawa, na tle innych miast, ma najbardziej rozbudowaną politykę długu, która zaostrza limity przewidziane prawem krajowym, jak również wprowadza dodatkowe wytyczne dotyczące udziału instrumentów opartych na zmiennej stopie procentowej oraz długu zaciągniętego w walutach obcych.

 

Pierwsze wnioski

– Stolice krajów UE, wykorzystując dług w swoim finansowaniu, wykazują się znacznie większą ostrożnością od rządów centralnych. Samorządy muszą przestrzegać w zarządzaniu długiem ograniczeń wynikających z aktów prawa i dobrowolnie przyjętych zasad, które są bardziej restrykcyjne, niż te odnoszące się do długów rządowych.

– Zaciąganie pożyczek na finansowanie wydatków bieżących nie jest zazwyczaj możliwe na poziomie innym niż rząd centralny. Czasami zaciąganie szczególnego rodzaju długu (np. krótkoterminowego) podlega dodatkowym ograniczeniom. Roczne limity na obsługę zadłużenia ustanawiane są w relacji do wysokości rocznych dochodów lub dochodów własnych, podczas gdy w przypadku rządów centralnych w mianowniku mamy całe PKB, czyli parametr znacznie wyższy.

– Dług jest instrumentem pozwalającym łagodzić wpływ cyklu koniunkturalnego na kondycję finansową miast. W przeciwieństwie do rządów centralnych miasta równoważą wydatki bieżące z dochodami, a pożyczone środki przeznaczają na inwestycje. W czasie kryzysu gospodarczego dług i deficyt na wszystkich szczeblach finansów publicznych są postrzegane negatywnie. Jednak obecne niskie stopy procentowe pozwalają na prowadzenie dość ekspansywnej, prorozwojowej i antycyklicznej polityki kredytowej bez narażania się na ryzyko niewypłacalności.

– Na podstawie uzyskanych danych można przypuszczać, że sytuacja zadłużeniowa w stolicach europejskich, tak w zakresie obserwowanych wielkości i struktury długu, jak i w sferze regulacji i zidentyfikowanych ryzyk, jest zbliżona do sytuacji Warszawy. Występuje wiele podobieństw związanych ze stanem finansów publicznych krajów UE w ostatnich latach i rozwiązaniami regulacyjnymi wprowadzanymi w ramach Unii Europejskiej (pakt stabilności i rozwoju).

– Zarządzanie długiem, tak na szczeblu centralnym, jak i w JST, nakierowane jest na zachowanie stabilności finansów publicznych. Jednak rządy centralne w zakresie zaciągania zobowiązań pozwalają sobie na więcej, niż pozwalają swoim jednostkom samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę, że pieniądze pożyczane przez rządy centralne służą łataniu dziur w wydatkach bieżących, podczas gdy w samorządach takie dodatkowe środki zwykle finansują inwestycje (często współfinansowane ze środków unijnych), powinno być raczej odwrotnie.

Aby zapewnić prawidłowe działanie i wygląd niniejszego serwisu oraz aby go stale ulepszać, stosujemy takie technologie jak pliki cookie oraz usługi firm Adobe oraz Google. Ponieważ cenimy Twoją prywatność, prosimy o zgodę na wykorzystanie tych technologii.

Zgoda na wszystkie
Zgoda na wybrane