Zarządzanie finansami JST - wielkość ma znaczenie

Autor: Dorota Czajkowska* / 30.11.2017
W samorządach Gospodarka
Ile wydawać, ile oszczędzać, w co i kiedy inwestować? Takie dylematy dotyczą nie tylko prowadzących gospodarstwo domowe ale również przedsiębiorstw prywatnych, państwowych oraz innych jednostek bez względu na ich formę organizacyjną. Przy rozwiązywaniu wspomnianych dylematów przez podmioty gospodarcze wpływ mogą mieć: skala działalności, jej cel oraz przepisy, które ją kontrolują. O ile gospodarstwa domowe oraz przedsiębiorstwa prywatne w zarządzaniu swoimi finansami kierują się głównie zdrowym rozsądkiem w maksymalizowaniu swoich celów i zysków o tyle pozostałe podmioty gospodarcze (państwo, samorząd terytorialny) będą działały w oparciu o przepisy, które regulują i kontrolują ich postępowania.

Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego (dalej JST) powinno zapewnić jednostce utrzymanie bieżącej płynności oraz realizację przyjętych planów finansowych. Poziom kondycji finansowej JST zależał będzie głównie od jakości zarządzania płynnością danej jednostki. Zarządzanie płynnością bieżącą będzie generować nadwyżki finansowe oraz stwarzać możliwości korzystania z finansowania zewnętrznego, co będzie zapewniać możliwości inwestycje.

 

Można przypuszczać, że duże jednostki będą przykładać większą wagę, żeby efektywniej i skuteczniej zarządzać finansami. O ile utrzymanie bieżącej płynności gwarantuje funkcjonowanie i jest samoistnie prowadzone o tyle planowanie finansowe i realizacja planów finansowych wymaga już większej świadomości i organizacji zarządzania finansami.  Praktyka pokazuje, że organizacja pracy w małych urzędach ogranicza się do realizacji bieżących zadań bez analizowania i dążenia do poprawy jakości zarządzania finansami. Duże JST często są oceniane przez inne podmioty jak np. agencje ratingowe czy zagraniczne banki, które często przy swojej ocenie biorą pod uwagę zarządzanie płynnością bieżącą. Mniejsze JST często nie podlegają takiej ocenie i nie przykładają dużej wagi do tego zarządzania. Znaczenie będzie miał też poziom wiedzy urzędników i ich chęć do zmian i lepszego zarządzania finansami.  

 

Przepisy prawa – sojusznik małych JST

Do poprawy jakości zarządzania w JST bez względu na wielkość mogą przyczynić się przepisy prawne, które zmuszają każdą JST do zarządzania finansami zarówno w zakresie bieżącym jak i z uwzględnieniem przyszłości. Wśród tych regulacji znajdują się ograniczenia związane z zadłużaniem się. Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (DzU nr 157, poz. 1240 z 2009 r.) zawiera unormowania dotyczące gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Wśród nich znajduje się relacja określona w art. 243, która określa, iż maksymalna spłata zadłużenia i odsetek w każdym roku budżetowym ograniczana jest przez wysokość nadwyżki operacyjnej powiększonej o dochody z tytułu sprzedaży majątku. Zgodnie z ustawą JST mają obowiązek przygotowywania wieloletniej prognozy finansowej (dalej WPF) na lata, w których występuje zadłużenie. To składnia JST do zarządzania finansami, do takiego planowania bieżącej płynności oraz długu, żeby wskaźniki zadłużenia ujęte w wieloletniej prognozie finansowej były zachowane.

 

Warto wspomnieć o drugim ograniczeniu wynikającym z art. 242 ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, zgodnie z którym budżet JST nie może zostać uchwalony, gdy wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki na rachunkach bankowych. Zapis ten również skłania JST do zarządzania finansami a w szczególności zarządzania płynnością bieżącą (zakaz finansowania długiem wydatków bieżących). Ustawodawca wprowadził ten zakaz nie tylko na etapie planowania, ale również na koniec roku budżetowego przy wykonaniu dochodów i wydatków bieżących. Wyłączeniu podlegają jedynie kwoty związane z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków pomocowych (np. z budżetu UE) jeśli te środki zostały przekazane w danym roku budżetowym.

 

Przedstawione powyżej zapisy ustawy o finansach publicznych często są krytykowane np. za to, że opierają się na danych historycznych (brak informacji o przyszłej zdolności kredytowej) lub też ich konstrukcja jest błędna bo np. podwójne ujmowanie kwoty obsługi zadłużenia. Rzadko kiedy wspomina się o plusach tych regulacji. Zapisy te pozytywnie wpływają na zarządzanie finansami (szczególnie w małych JST), gdyż wymuszają na JST planowanie bieżące i patrzenie na przyszłą sytuację finansową. Przestrzeganie przepisów rzutuje także na ocenę JST przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

 

W interesie każdej JST powinno być zachowanie relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych (zarówno w roku budżetowym jak i latach następnych, ujętych w WPF), gdyż niezachowanie tej relacji może mieć wpływ na opinie wydawane przez RIO w następujących kwestiach:

  • opinia o możliwości spłaty pożyczki lub kredytu (art. 91 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.),
  • opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetowego, o których mowa w art. 246 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych,
  • opinia do projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany, wraz z projektem uchwały budżetowej (art. 230 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.),
  • opinia o projekcie uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem (art. 238 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.),
  • opinia o przedkładanych informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze oraz kształtowaniu się wieloletniej prognozy finansowej (art. 266 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.),
  • opinia o sprawozdaniu z wykonania budżetu (art. 270 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.).

 

Z powyższego wynika, iż negatywna opinia RIO może np. zablokować uchwalenie budżetu JST a także uniemożliwić wykorzystanie zewnętrznych źródeł finansowych.

 

W przestrzeganiu wymienionych wyżej norm ostrożnościowych pomocnym narzędziem może być system zarządzania płynnością, poprzez prowadzenie odpowiedniej polityki w zakresie wydatków bieżących i dochodów w tym szczególnie podatkowych i z opłat oraz dochodów majątkowych.

 

Zarządzanie płynnością – praktyka a nie teoria

Zarządzanie płynnością polega na dopasowaniu dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów w danym przedziale czasowym. W zarządzaniu płynnością istotna jest identyfikacja trendów i prawidłowości, zarówno pod względem ilości środków, jak i terminów ich przepływu. W tym celu niezbędne zdaje się dokonanie szczegółowej analizy przepływów kasowych samorządu. Pomocne będzie ustalenie rodzajów dochodów i wydatków, ich wysokości oraz przewidywanego terminu przepływu. W ustaleniu typowych i powtarzalnych dla danego samorządu trendów przepływów, może okazać się szczegółowa analiza danych historycznych. W ten sposób można stworzyć obraz, na którym widoczne będą okresy obniżenia poziomu płynności – stanu środków na rachunkach poniżej pożądanego poziomu na dany okres. W zarządzaniu płynnością na termin dłuższy niż jeden miesiąc należy uwzględnić przewidywany rozkład dochodów i zobowiązań wynikający z planu rocznego i WPF.

 

Określając stałe kategorie dochodów i wydatków można wskazać dni w miesiącu kiedy występują znaczne wpływy środków oraz kiedy występują stałe wydatki. Przewidywalne dochody będą składały się m.in. z subwencji z budżetu centralnego, wpływów z PIT, podatku od nieruchomości, podatku CIT. Wydatki stałe w wydatkach ogółem to np. ,,janosikowe”, wynagrodzenia, dotacje, zasiłki.

 

Analizę przepływów pieniężnych można połączyć z analizą porównania planowanego budżetu z wykonaniem na poszczególne miesiące, co pozwoli na wychwycenie trendów oraz śledzenie przepływu środków pieniężnych planowanych i realizowanych.

 

Takie zestawienie może pozwolić stworzyć raporty, które zapewnią kierownictwu zestaw informacji o poziomie płynności w celu podejmowania decyzji strategicznych oraz oceny skuteczności systemu zarządzania płynnością.

 

Cel zarządzania płynnością w JST

Zarządzanie płynnością zapewnia przede wszystkim terminową obsługę zobowiązań, ustalenie wielkości i momentów pozyskania finansowania zewnętrznego oraz utrzymanie niezbędnej rezerwy finansowej, która będzie zapewniać bezpieczeństwo i minimalizować ryzyko utraty płynności finansowej. Poza tym plan przepływów finansowych będzie miał zastosowanie prognostyczne i będzie mógł stanowić podstawę do sporządzania budżetów na przyszłe lata lub też wieloletnich prognoz finansowych (identyfikację pewnych zależności i prawidłowości).

Zdolność do terminowego regulowania zobowiązań finansowych wynikających z zaciągniętego długu oraz zapewnienie środków na bieżącą realizację wydatków bieżących oraz inwestycyjnych zapewnia utrzymanie odpowiedniej rezerwy płynnościowej.

 

W okresach osłabienia gospodarczego i niestabilności na rynkach finansowych uzasadnione wydaje się utrzymywanie stanu przejściowej nadpłynności. Zwiększenie aktywów płynnych wynika w głównej mierze z zaciągnięcia długu z wyprzedzeniem w stosunku do momentu zaistnienia realnych potrzeb pożyczkowych (w małych JST często nadpłynność będzie wynikać z ostrożności w zarządzaniu finansami bądź też po części z braku zarządzania bieżącą płynnością).

 

Bez względu na wielkość JST (podobnie jak w przedsiębiorstwach prywatnych) można zastosować wskaźnik, który będzie informował jaką część zobowiązań jednostka jest w stanie spłacić za pomocą nadwyżki finansowej.

 

Dla JST wskaźnik ten może ujmować:

 

D-Wb

WPOD=     ------------------------------------------------

Okp + Kkp+Oo+Ko

D – dochody ( dla zaostrzenia wskaźnika można wyłączyć dochody o charakterze znacznym),

Wb– wydatki bieżące z wyłączeniem wydatków na obsługę długu,

Okp – odsetki od kredytów i pożyczek,

Kkp – raty kapitałowe kredytów i pożyczek,

Oo– odsetki od wyemitowanych papierów wartościowych,

Ko – kwoty przypadające w danym roku z tytułu wykupu papierów wartościowych.

 

W ujęciu budżetowym JST niezbędne jest zachowanie wskaźnika pokrycia obsługi długu na poziomie powyżej 1. Jeśli wskaźnik przyjmuje wartość poniżej 1 oznacza to, że występuje niedobór środków na spłatę zadłużenia i odsetek. Jeśli równy i większy od 1 oznacza to pełne zabezpieczenie planowanych spłat długu i kosztów jego obsługi. Przyjmuje się, że jednostka ma zdolność kredytową, jeśli wartość tego wskaźnika jest większa od 1 – wtedy bowiem generowana jest rezerwa bezpieczeństwa w postaci wolnych środków na inwestycje (środki te mogą być przesunięte na spłatę długu).

 

W zakresie monitoringu płynności finansowej, uchwalenie budżetów samorządów jest ograniczone przez ustawę o finansach publicznych. Od stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nałożyła na kierowników jednostek sektora finansów publicznych, w tym samorządu terytorialnego, obowiązek zapewnienia w kierowanych jednostkach kontroli zarządczej, która ma wspomóc realizację wyznaczonych celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Kontrola ta dotyczy wszystkich obszarów działalności jednostki w tym również zarządzania finansami.  Kontrola zarządcza w większych jednostkach będzie bardziej rozbudowana i trudniejsza przez co będzie wymagać większych regulacji formalnych. Ministerstwo finansów przygotowało wytyczne dotyczące kontroli zarządczej (Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, DzUrz Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Konieczność zachowania adekwatności procedur (w zależności od np. wielkości jednostki) sprawia, iż w mniejszej jednostce proces ten będzie oczywiście dużo prostszy. Nie oznacza to oczywiście, iż w mniejszej jednostce zarządzanie ryzykiem nie powinno być dokumentowane w ogóle. Pisemna forma zarządzania ryzykiem jest niezbędna, by kierownictwo jednostki miało pewność, iż postawione przed pracownikami priorytetowe cele i zadania zostaną wykonane, nawet gdy na drodze ich realizacji staną pewne trudności.

 

Podsumowanie

Finansowanie i jego przebieg we wszystkich jednostkach finansów publicznych jest splotem szeregu strumieni dochodów i wydatków ale również bardzo nieregularnie ukształtowanych przepływów środków (przychodów i rozchodów) oraz udzielanych gwarancji. Te z kolei są wypadkową zapotrzebowania na płatności ,,sztywne” jak i te występujące w sposób trudny do zaplanowania. Do tego dochodzi możliwość pozyskiwania środków pożyczkowych (obligacji, kredytów i pożyczek) uzależniona od sytuacji rynkowej. W sumie połączenie gospodarowania rezerwami finansowymi i pożyczanie środków w okresie braku składa się na pełny obraz zarządzania płynnością. W efekcie na rachunku JST nie zalegałyby wolne środki a wysokość wydatków byłaby przewidywalna w krótkim okresie czasu dość precyzyjnie. Takie zestawienie byłoby źródłem pozyskania danych dot. planowanych wydatków w ciągu całego roku budżetowego a więc zapotrzebowaniem na środki finansowe  w określonym czasie.

 

W zarządzaniu płynnością bardzo ważna jest organizacja pracy w danej JST. Bez odpowiedniej organizacji pracy a przede wszystkim przepływu informacji nie możliwe jest zarządzanie płynnością. Komórki zajmujące się finansami danej JST po przyjęciu uchwały budżetowej miałyby obowiązek wprowadzić całkowity limit roczny wydatków oraz planowane kwoty wydatków w rozbiciu na poszczególne miesiące. To samo dotyczyłoby planu dochodów. Takie angażowanie planowanych wydatków pomogłoby utrzymać bieżącą płynność JST, zaplanować potrzebę skorzystania z finansowania zewnętrznego bez konieczności zrywania lokat (co jest działaniem niekorzystnym dla finansów JST). Pozwoliłoby to także ustalać kwotę wolnych środków finansowych, które mogłyby być lokowane i dawać dodatkowe pieniądze. Takie planowanie byłoby też źródłem danych historycznych wydatków, dochodów planowanych i zrealizowanych, które mogą zostać wykorzystane do zbadania efektywności, płynności i wyciągnięcia wniosków na przyszłość.

 

W planowaniu płynności bieżącej JST najważniejsza byłaby jakość wprowadzonych danych tj. zaangażowanie wydatków przez poszczególne komórki. Można przewidzieć, że plany na najbliższy tydzień byłyby łatwiejsze do zrealizowania niż dane wprowadzane na początku roku, w rozbiciu na miesiące, które mogą mieć niewiele wspólnego z faktyczną ich realizacją. Komórki urzędu powinny być zobligowane do angażowania swoich umów (wydatków) i do ich aktualizowania i korygowania na bieżąco na podstawie aktualnych danych o planowanych wydatkach, stopniu niezrealizowania planu, realizacji dochodów poszczególnych kategorii, zmian budżetu itp.

 

Zarządzanie płynnością to nie tylko teoria zarezerwowana do praktycznego stosowania głównie przez duże JST. Opracowanie ulepszonych standardów zarządzania płynnością finansową może pomóc mniejszym samorządom sprawniej funkcjonować i efektywniej dbać o lokalne finanse. Wdrożenie tego wymaga spotkań poszczególnych komórek urzędu w celu wypracowania wspólnych rozwiązań, stworzenia bazy (aplikacji), która pozwalałaby na planowanie wydatków, rozchodów oraz dochodów, przychodów w trakcie roku, w podziale na tygodnie i miesiące a w miarę praktyki w podziale na dni.

 

Urząd Gminy Lesznowola

Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.