To tylko niektóre błędy, jakie wykryło 16 regionalnych izb obrachunkowych, kontrolując samorządowe instytucje kultury. Kontroli poddano ogółem 97 podmiotów (minimum 6 w każdym województwie), w tym 19 muzeów, 34 biblioteki i 44 inne instytucje (domy kultury, teatry, opery, filharmonie). Celem kontroli było zbadanie całości ich gospodarki finansowej, ze szczególnym uwzględnieniem wielkości nakładów ponoszonych z budżetów JST, prowadzenia ewidencji księgowej, przychodów, kosztów funkcjonowania i udzielania zamówień publicznych.
Od 2000 r. samorządowe instytucje kultury powinny funkcjonować jako niezależne od budżetu organizatora jednostki wyposażone w majątek, samodzielność finansową i osobowość prawną. Jednak ich samodzielność finansowa to iluzja, bo działalność opierają prawie wyłącznie na dotacjach od samorządu. Przeciętnie dotacja to 82 proc. przychodów instytucji, a w przypadku bibliotek nawet 92 proc.

Rachunkowość, której nie ma
Kontrola ujawniła wiele nieprawidłowości związanych z rachunkowością i nie byłoby w tym nic dziwnego, bo wszystkie kontrole RIO wśród JST ujawniają nieprawidłowości związane z rachunkowością. Jednak wyniki kontroli instytucji kultury wskazują na poważne zaniedbania w tej materii. Tak rażące naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości, jak zaniechanie prowadzenia ksiąg rachunkowych, czy całkowity brak dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w samorządach występowały niezwykle rzadko, a w instytucjach kultury relatywnie często. Najpoważniejsze nieprawidłowości dotyczą gminnych bibliotek, a więc jednostek najsłabszych organizacyjnie. Na skalę błędów wpływa sposób prowadzenia rachunkowości przez te instytucje, który jest odmienny od stosowanego w pozostałych samorządowych jednostkach organizacyjnych. Rzutuje to również na brak nadzoru oraz instruktażu w tym zakresie ze strony samorządu.

Gospodarka mieniem?
Instytucje kultury często dysponują mieniem o znacznej wartości. Dochody związane z gospodarowaniem mieniem są niewielkie, choć w strukturze przychodów mieszczą się zaraz po dotacjach i wpływach z usług. Kontrola wykazała przede wszystkim brak właściwych regulacji w zakresie zasad gospodarowania mieniem, ale też brak zgody właściwych organów na najem i dzierżawę, nieprzestrzeganie obowiązujących zarządzeń i cenników oraz zaniechanie waloryzacji opłat. Często brakowało dostatecznego nadzoru ze strony organów założycielskich w tym zakresie. Nieprawidłowości najczęściej naruszały przepisy art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Wynagrodzę się sam
Instytucje kultury to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, w których regulacje, poziom i sposób ustalania wynagrodzeń, tak jak w całej sferze budżetowej, wynikają z aktów powszechnie obowiązujących (rozporządzeń ministra kultury i sztuki). Wśród ich kosztów dominują płace, z czego około 11 proc. to wynagrodzenia kadry kierowniczej. Wiele nieprawidłowości związanych z wynagradzaniem pracowników wykryto w teatrach i filharmoniach. Wynika to z dość powszechnej w tych jednostkach praktyki traktowania regulacji z rozporządzeń jako gwarantowanego minimum, określonego przez prawodawcę „układu zbiorowego". Dochodzi więc do wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń, w szczególności nagród jubileuszowych, niezgodnie z przepisami ww. rozporządzeń, w oparciu o samodzielnie tworzone przepisy wewnętrzne. Doprowadziło to do wyjątkowej w samorządowych finansach publicznych sytuacji, w której jednostki podsektora samorządowego, finansowane w przeważającej większości ze środków publicznych, określają wynagrodzenia pracowników nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, lecz wyłącznie na podstawie własnych regulaminów.
Drugi problem to dodatkowe wynagrodzenia dla pracowników artystycznych za występy i opracowania artystyczne, w postaci stawek za udział w określonej roli i charakterze w przedstawieniu (koncercie) lub za reżyserię, scenografię, choreografię i kierownictwo muzyczne przedstawienia. Rozporządzenie ministra kultury ustanawia tylko dodatek, jednak nie określa ram jego przyznawania i wielkości. Realne znaczenie tego składnika wynagrodzenia jest jednak ogromne, bo środki wypłacane z tego tytułu pracownikom artystycznym niejednokrotnie przekraczają pozostałe części ich wynagrodzenia (pensja zasadnicza oraz dodatek funkcyjny). Ustalanie dodatku w znacznej wysokości dotyczy głównie pracowników pełniących jednocześnie funkcje kierownicze (dyrektorów naczelnych i artystycznych) i kontrolujący zetknęli się z przekraczaniem kwot limitów określonych tzw. ustawą kominową w związku z wypłatą dodatkowych wynagrodzeń dla pracowników artystycznych. Skutki finansowe nieprawidłowości w zakresie wynagrodzeń wyniosły ogółem 505 tys. 488 zł.

Ewidencja zabytków trwa lata
Celem działalności muzeów jest w szczególności gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym oraz informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów. Dlatego za rażąco niezgodne z podstawowymi zasadami i celami działania muzeów uznano nieprawidłowości związane z ewidencjowaniem muzealiów. Zaniechania w prowadzeniu właściwych rejestrów i inwentarzy lub też nawet kilkuletnie opóźnienia w ewidencjonowaniu zabytków sprawiają, że często bezcenne dobra kultury nie są odpowiednio zabezpieczone, a są przecież w muzeum. Ujawnione nieprawidłowości naruszały przepisy rozporządzenia ministra kultury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach.

Brak kontroli i nadzoru
Skala ww. nieprawidłowości wskazuje, że brakuje dostatecznego nadzoru nad gospodarką finansową instytucji kultury ze strony organów założycielskich - samorządów. Kontrole ujawniły nieprawidłowości o charakterze tak ewidentnym (zaniechanie prowadzenia ksiąg rachunkowych, sporządzania sprawozdań, przeprowadzenia inwentaryzacji), że powinny one zostać ujawnione w toku pierwszej kontroli w jednostce przeprowadzonej przez samorząd. Stąd wniosek, że w wielu instytucjach organy samorządu terytorialnego całkowicie zaniedbały nadzór nad ich gospodarką finansową.
Zdaniem prezesa RIO w Łodzi Ryszarda Krawczyka, samodzielne instytucje kultury, tak jak i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, są hybrydami prawnymi, których nie można zaliczyć do klasycznych jednostek organizacyjnych samorządu określonych w ustawie o finansach publicznych. I w obu przypadkach powtarzają się te same problemy. Można zapytać, czy samorząd jest już przygotowany do samodzielności na taką skalę, gdyż obserwacje RIO prowadzą do wniosku, że nadzór ze strony organów założycielskich jest albo znikomy, albo niewystarczający. Jak mówi prezes Krawczyk, część samorządowych instytucji kultury funkcjonuje na podstawie swoistego prawa wewnętrznego w postaci regulaminów i statutów, które w niektórych przypadkach uchylają akty prawa stanowionego, powszechnie obowiązującego. I jak zgodnie przyznają prezesi RIO z Łodzi, Katowic i Opola, czas to zmienić.

Samofinansowanie tylko na papierze
MARIUSZ SIWOŃ
prezes RIO w Katowicach
Ustawodawca stworzył formę organizacyjną, która w zamyśle miała się samofinansować. Samorządowe instytucje kultury zupełnie nie spełniają tego wymogu. Z kolei samorządy nie spełniają należycie swoich obowiązków w zakresie kontroli podległych im jednostek. W efekcie dochodzi do szeregu nieprawidłowości, w tym dotyczących prowadzenia rachunkowości, które nigdzie indziej się nie zdarzają. Nikt nie panuje nad systemem wynagrodzeń, co jest ważne z punktu widzenia społecznego. Dochodzi do kuriozalnych sytuacji, w których kierujący daną instytucją artysta podpisuje umowy sam ze sobą.
Jest to problem, na który nikt dotychczas nie zwrócił uwagi, a dotyczy poważnych kwot.

Wynagrodzenia poza kontrolą
JANUSZ GAŁKIEWICZ
prezes RIO w Opolu
Poza nieprawidłowościami w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości, gospodarowania mieniem, wynagrodzeń i ewidencji zabytków kontrola wykazała też wiele innych uchybień. Jednak za najważniejsze należy uznać te dotyczące wynagrodzeń, bo przybrały charakter niepokojący. Dochodzi do obchodzenia ustawy kominowej i najczęściej dotyczy to funkcji dyrektora naczelnego i artystycznego. Pieniądze publiczne na wynagrodzenia w wielu przypadkach wydawane są całkowicie poza kontrolą.

Powrót do spisu treści