_{Absolutorium komunalne (a.k.) – jest formą kontroli rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa nad organem} wykonawczym: wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta oraz zarządem powiatu i zarządem województwa. A.k. to akt organu nadrzędnego, najczęściej wybieranego, zwalniający organ od odpowiedzialności za wykonanie powierzonych mu zadań. Uchwała, udzielając absolutorium, nie zwalnia jednak kierowników jednostek podległych zarządowi lub wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) od właściwej odpowiedzialności, jeżeli później wyjdą na jaw fakty wskazujące na to, że czynności realizowane przez te osoby były niezgodne z zasadami prawidłowej gospodarki budżetowej i spowodowały szkodę dla jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.).

Instytucja a.k. stanowi ustawowo określony sposób kontroli organu stanowiącego j.s.t. nad wykonaniem budżetu przez wójta (burmistrza, prezydenta), zarząd powiatu i zarząd województwa i jest wyrazem końcowej oceny działalności powyższych podmiotów w tym zakresie. Nie może być efektem niezadowolenia rady (sejmiku) z całokształtu działalności organu wykonawczego, ale musi ściśle odnosić się do wykonania budżetu określonej j.s.t. Dla oceny pracy organu wykonawczego, poza wykonaniem budżetu, ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa przewidują inne procedury.

Aktualnie można wyróżnić cztery etapy procedury absolutoryjnej:

Etap pierwszy – dokonuje się oceny sprawozdania z wykonania budżetu złożonego przez organ wykonawczy. Komisja rewizyjna ma możliwość skonfrontowania własnych ustaleń kontrolnych z wersją wykonania budżetu przedstawioną przez organ wykonawczy. Sprawozdanie z wykonania budżetu powinno zostać złożone w takim terminie, aby organy uczestniczące w procedurze absolutoryjnej, mogły wywiązać się ze swych zadań do 30 kwietnia. Organ wykonawczy winien złożyć sprawozdanie roczne z wykonania budżetu organowi stanowiącemu do 20 marca (art. 199 ust. 1 u.f.p.). Ustawa z 20.06.2005 r. o finansach publicznych w art. 199 ust. 2 poszerza dotychczasowy zakres tego sprawozdania o sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostek zaliczanych do podsektora samorządowego. Sprawozdanie powinno również obejmować wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunki dochodów własnych oraz zestawienie dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych. Do sprawozdania powinna, być dołączona część opisowa. Komisja rewizyjna, rozpatrując sprawozdanie, ma prawo żądać dodatkowych informacji od organu wykonawczego oraz skarbnika. Wniosek komisji rewizyjnej winien w swej treści zawierać ocenę wykonania budżetu. Decyzja komisji rewizyjnej w sprawie wniosku absolutoryjnego podejmowana jest zwykłą większością głosów. Komisja swój wniosek musi sprecyzować w sposób niepozostawiający wątpliwości co do jej intencji. Powinien on zawierać uzasadnienie faktyczne oraz podstawę prawną. Przewodniczący komisji przesyła wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego, który kieruje go do r.i.o. celem zaopiniowania.

Etap drugi – izba, wydając opinię co do wniosku, powinna posiłkować się wcześniejszą opinią składu orzekającego r.i.o., dotyczącą sprawozdania z wykonania budżetu j.s.t. Zbadanie wniosku komisji rewizyjnej w sprawie a.k. ma na celu nie tylko rozpatrzenie go od strony formalnej. Wydaje się, że intencje ustawodawcy są tu przejrzyste i zmierzają do zobiektywizowania informacji przedkładanych organowi stanowiącemu przed podjęciem decyzji w sprawie a.k. Opinia r.i.o. (składu orzekającego bądź rozpatrującego odwołanie od jego opinii kolegium izby), dotycząca wniosku komisji rewizyjnej, ze swej natury nie ma charakteru wiążącego dla organu stanowiącego. Jest ona formą wstępnej kontroli.

Etap trzeci – opinia komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu, sprawozdanie odpowiedniego organu wykonawczego z wykonania budżetu oraz opinia r.i.o. dotycząca wniosku komisji rewizyjnej, stanowią najważniejszą podstawę dla podjęcia decyzji w sprawie a.k. przez organ stanowiący. Należy podkreślić, że brzmienie wniosku musi być konsekwencją opinii komisji rewizyjnej i pozostawać z nim w ścisłym związku. Komisja, formułując określony wniosek, powinna go uzasadnić, a samo uzasadnienie powinno obrazować sposób dochodzenia komisji do przedstawionej tezy. Przewodniczący organu stanowiącego poddaje pod głosowanie wyłącznie wniosek komisji rewizyjnej Natomiast rozpatrzenie sprawozdania przez radnych wymaga od nich aktywności na sesji rady (sejmiku), tym samym wyłącza się „nieme” zachowanie na sesji rady, jako niespełniające ustawowo wyznaczonych funkcji kontrolnych przedstawicieli (patrz: wyrok NSA z 7.11.1996 r., sygn. akt ISA/Po 1091/96 w: Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych, nr 1/97, poz. 25).

Należy zauważyć, że „rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu wójtowi (zarządowi), chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym” (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z 17.02.1997 r., sygn. FPS 8/96, w: Prawo Gospodarcze, nr 5/97, s. 30-33). Jak się wydaje, zasady tej nie można rozumieć w sposób czysto rachunkowy, ale przede wszystkim zadaniowy.

Uchwała organu stanowiącego w sprawie absolutorium zapada bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (sejmiku) w głosowaniu jawnym.

Zgodnie z orzeczeniem NSA z 12.07.2002 r. (ISA/Lu 525/02; patrz: „Wspólnota” nr 7 z 2003 r., s.55), dla wyniku głosowania uchwały absolutoryjnej nie jest ważna treść wniosku poddanego pod głosowanie, lecz to, za jakim rozwiązaniem opowie się bezwzględna większość ustawowego składu rady. Zdaniem NSA, zawarte w art. 28a ust. 2 u.s.gm. stwierdzenie „w sprawie absolutorium” wskazuje, iż bezwzględna większość ustawowego składu rady jest wymagana tak dla podjęcia uchwały w sprawie absolutorium, jak i nieudzielenia absolutorium. Instytucja absolutorium we wszystkich rodzajach samorządu uregulowana jest w sposób wadliwy – zarówno od strony prawnej, jak i logicznej. W przypadku absolutorium gminnego, postawienie wniosku przez komisję rewizyjną o udzielenie absolutorium i nie przegłosowanie go bezwzględną większością głosów oznacza pat w głosowaniu i niepodjęcie żadnej uchwały. Podobna sytuacja występuje w przypadku odwrotnym. Z kolei w przypadku absolutorium powiatowego i wojewódzkiego odrzucenie
w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium (art. 13 ust. 2 u.s.pow. i art. 19 ust. 3 u.s.woj.) Zgodnie z art. 30 ust. 1a u.s.pow., uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów, a w przypadku absolutorium dla zarządu województwa, zgodnie z art. 34 ust. 1a u.s.woj., bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Należy zauważyć, że spełnienie warunku z art. 13 ust. 2 u.s.pow. i art. 19 ust. 3 u.s.woj. ma sens tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z bezwzględną większością głosów.

Etap czwarty – ma on charakter warunkowy i występuje tylko wówczas, gdy organ stanowiący podejmie uchwałę w sprawie nieudzielania absolutorium. Jest to możliwe wówczas, gdy postawiony przez komisję rewizyjną wniosek o nieudzielanie absolutorium zostanie przegłosowany bezwzględną większością głosów. Takie ukształtowanie trybu głosowania wskazuje, że obecnie o absolutorium w większym stopniu decyduje umiejętnie postawiony wniosek komisji rewizyjnej, niż organ stanowiący.

Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) a.k. jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania tych osób, a uchwała w sprawie nieudzielenia a.k. zarządowi powiatu lub województwa równoznaczna jest z postawieniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd zostanie odwołany z innej przyczyny. Rada (sejmik wojewódzki) powinna podjąć decyzję w sprawie a.k. w terminie do 30 kwietnia następującego po roku sprawozdawczym. Termin ten ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie rodzi skutków prawnych w postaci możliwości pozbawienia rady (sejmiku) prawa decydowania o a.k. Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieuzyskania a.k. nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia a.k. Uchwałę tę rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym.