Budżet zadaniowy

Autor: Wojciech Jankowski / 20.12.2012
GOSPODARKA I FINANSE 17 4 2006 17

Z prof. Teresą Lubińską – ministrem w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów rozmawia Wojciech Jankowski.

Przeszła pani z Ministerstwa Finansów do Kancelarii Premiera, by nadzorować prace nad wprowadzeniem budżetu zadaniowego na szczeblu centralnym. Czym różni się on od wykorzystywanego u nas dotychczas modelu budżetu państwa?

Klasyczna definicja budżetu zadaniowego jest dosyć prosta – mówi o tym, że zamiast działów, rozdziałów i paragrafów staramy się wszystkie wydatki w budżecie państwa przedstawić w postaci programów, zadań i podzadań realizujących cele, mierzone właściwym miernikiem. Dotyczy to zarówno wydatków bieżących, jak i inwestycyjnych, ujętych co najmniej w okresie czteroletnim.

Budżet zadaniowy jest doskonałą szansą na nowe, strategiczne, zhierarchizowane wagą dla rozwoju gospodarczego, spojrzenie na wydatki w okresie kilkuletnim. Budżet zadaniowy pozwala unikać traktowania wszystkiego jako równie ważne, gdyż nie chodzi o przepisanie tego, co było dotychczas w budżecie na układ zadaniowy, lecz na układ, który pozwoli stworzyć realną szansę na rozwój i tworzenie miejsc pracy.

A co daje wdrożenie takiego budżetu?

Budżety zadaniowe zazwyczaj wprowadza się po to, aby lepiej zarządzać publicznymi pieniędzmi i zacząć mierzyć, na co idą środki publiczne. Dlatego też stosuje się wskaźniki i kontroluje ich wykonanie. W dzisiejszych realiach dysponenci nie są rozliczani z wykonania nałożonych na nich zadań.

Poza tym typowy budżet, w postaci działów, rozdziałów i paragrafów jest mało czytelny. Po wprowadzeniu ujęcia zadaniowego dokument stanie się bardziej przejrzysty, posłom łatwiej będzie się w nim poruszać i kontrolować.

Na jakim etapie są prace?

Wprowadzenie tak ich rozwiązań to proces wieloletni, bardzo pracochłonny, wymagający stabilnej większości w parlamencie. Bez braku wsparcia ze strony posłów i senatorów jest to trudne.

Nasze prace przebiegają dwutorowo. Część pierwsza obejmuje te nad opracowaniem zadań ponadresortowych, uznanych za priorytetowe dla państwa. W tym obszarze obecnie toczą się prace nad obszarami „Wysokie technologie” i „Zatrudnienie”. Część druga dotyczy opracowania metodyki sporządzania budżetu zadaniowego dla całego budżetu państwa oraz harmonogramu i kosztów jego wdrażania.

Mamy własne podejście metodyczne, ale bazujemy również na doświadczeniach francuskich, gdzie z inicjatywy parlamentu udało się całkiem niedawno wprowadzić budżet zadaniowy. Chcemy także skorzystać z doświadczeń Anglii, Stanów Zjednoczonych, Irlandii i Kanady.

Co więc – w ramach pilotażu – pójdzie na pierwszy ogień?

Uznaliśmy za priorytet wydatki publiczne związane z „wysokimi technologiami” (IT). Powołano do tego międzyresortowy zespół, w skład którego wchodzą wiceministrowie, m.in. nauki, gospodarki, pracy, rozwoju regionalnego, finansów oraz przedstawiciele PARP, Agencji Rozwoju Przemysłu, BGK i zewnętrzni eksperci.

Będziemy chcieli skonsolidować wydatki w tym zakresie, a także połączyć je ze środkami wpływającymi na ten cel z Unii Europejskiej. Nie będzie więc to proste, techniczne przejście do budżetu zadaniowego i automatyczna zamiana działów na programy. Potrzebny jest przełom w dziedzinie „wysokich technologii”. Przełom polegający na tworzeniu programów wydatków i instrumentów ich realizacji międzyresortowo i międzyinstytucjonalnie. Efekty tych działań na pewno będą widoczne za kilka lat.

Jako ciekawostkę mogę dodać, że przy okazji przeglądu tych wydatków wyszło nam np. to, że w żadnym resorcie nie przeznaczono ani złotówki na patenty. Ze średnią dwa patenty na milion mieszkańców jesteśmy w ogonie Europy. Zaproponujemy współfinansowanie patentów z pieniędzy publicznych. Nie są to duże środki, a jakościową poprawę z pewnością odczujemy. Warto jednak pamiętać, że całkowite finansowanie tego typu działań z budżetu państwa mogłoby z kolei doprowadzić nas na przeciwny biegun – patentowania wszystkiego, co się da.

Samo przejście do układu zadań nie gwarantuje jednak większej gospodarności. Wszystko sprowadza się i tak do umiejętnego ich rozliczenia. Jak w praktyce ma wyglądać kontrola wydatkowania środków ujętych w ten sposób?

Na razie nasze działania skoncentrowaliśmy na wypracowaniu dobrych mierników. Pracami nad metodyką kontroli zajmiemy się później.

Może pani podać przykłady mierników?

W programie „Rozwój zatrudnienia” mogą to być np. procent nowo powstałych przedsiębiorstw; procent pomocy udzielonej bezrobotnym tworzącym lub przejmującym przedsiębiorstwo itp.

Z kolei w programie „Szkolnictwo wyższe i nauka” takimi wskaźnikami mogą np. być: procent osób z dyplomem magistra zatrudnionych na stanowisku kierowniczym; procent studentów studiujących w krajach OECD; liczba dokumentów, artykułów konsultowanych na miejscu, pożyczonych, ściągniętych z Internetu; wskaźnik cytowanych artykułów itp.

Opracowaną listę mierników chcielibyśmy poddać szerokim konsultacjom z różnymi gremiami – praktyków, przedsiębiorców, naukowców.

Kiedy więc można się spodziewać pierwszych efektów?

Ustawa o finansach publicznych regulująca kwestie związane z trybem tworzenia budżetu centralnego podlega bardzo precyzyjnym unormowaniom i tu obecnie jest niewielkie pole manewru. Ale trochę swobodniejszą formę ma załącznik do budżetu (tzw. uzasadnienie). Tam właśnie chcielibyśmy, w projekcie budżetu na 2007 rok, umieścić budżet zadaniowy dla wysokich technologii, tak aby pokazać posłom, ile i w jaki sposób na zadania w tym obszarze przeznacza się pieniędzy z różnych źródeł (nie tylko z budżetu państwa). Będzie więc miał formę zintegrowaną.

Czy występuje jakaś korelacja między pracami nad budżetem zadaniowym a pracami w Ministerstwie Finansów nad nową ustawą o finansach publicznych?

W pracach zespołu roboczego, powołanego przez ministra finansów, dominuje także podejście i spojrzenie wieloletnie na budżet państwa. Jeżeli pani premier Zycie Gilowskiej uda się przeforsować rozwiązania dotyczące konsolidacji wydatków różnego rodzaju agencji, funduszy z szeroko rozumianego sektora finansów publicznych (które w dużej mierze nie podlegają obecnie żadnej kontroli), to, nad czym my w tej chwili pracujemy, uda się połączyć się z efektami prac tego zespołu.

A na jakie problemy dotychczas się państwo natknęli?

Oprócz wspomnianych wcześniej, związanych z „podejściem resortowym” niektórych dysponentów, na pewno przy przejściu na budżet zadaniowy musiałaby się zmienić statystyka. Tu np. większe kłopoty mogą wystąpić z porównywalnością danych historycznych, ale jak pokazują doświadczenia innych krajów, jest to wykonalne.

Ważnym elementem sektora finansów publicznych są jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany, o których mówimy, siłą rzeczy muszą dotknąć także ich.

Tak, docelowo konieczne będzie także przeszczepienie tego na szczebel samorządowy. Nie zapominajmy jednak, że dużo samorządów – mimo braku odpowiednich regulacji prawnych – ma już de facto budżety zadaniowe.

Takie rozwiązania udało się wprowadzić np. w Szczecinie, gdzie przez trzy lata byłam radną. Z moich obserwacji wynika jednak, że aby było to skuteczne narzędzie kontroli, analizę i kontrolę wydatków publicznych należałoby wprowadzić przez kompleksowy system, który obejmowałby planowanie, ewidencję, sprawozdawczość i kontrolę. Ze względu na duże koszty prowadzenia systemu budżetowego w układzie tradycyjnym i zadaniowym, należy dążyć do sporządzania tylko jednego układu. Sporządzanie planów zadań bez możliwości dokonywania kontroli powoduje małe zainteresowanie ich analizą, ze względu na utrudnienie możliwości oceny realizacji zadań.

Będą więc państwo bazować także na doświadczeniach JST?

Jak najbardziej, przecież najwięksi specjaliści w tym zakresie to samorządowcy. Ale taką tendencję obserwuje się na całym świecie. We Francji przechodzenie z układu tradycyjnego do ujęcia zadaniowego zaczęto właśnie od samorządów.

Załóżmy, że wszystko pójdzie po pani myśli i po pilotażu zapadnie decyzja o wprowadzeniu budżetu zadaniowego. Ile potrzeba czasu, by dotarło to do szczebla samorządowego – w najbardziej optymistycznym wariancie?

We Francji ten proces zajął osiem lat, przy czym robiono to etapami. Od 2006 roku budżet centralny jest już w całości zadaniowy.

Wdrożenie takich zmian z pewnością będzie wymagało stopniowego podejścia, integracji. Na użytek budżetu zadaniowego trzeba zmienić ustawę o finansach publicznych, czekałaby więc nas także poważna dyskusja legislacyjna.

Nawet jeśli wszystko układałoby się po naszej myśli, jest to jednak perspektywa co najmniej kilkuletnia.

Gra jednak jest chyba warta świeczki. Tym bardziej że Unia preferuje takie rozwiązania.

To fakt, w Unii Europejskiej bardzo przychylnie patrzą na nasze działania. Na budowę budżetów zadaniowych są nawet przeznaczane pewne granty. Z jednego z nich będziemy chcieli skorzystać.


Korzyści z wdrożenia budżetu zadaniowego

Koncentracja wydatków publicznych na zadaniach uznanych za priorytetowe w programie rządu. – W prowadzenie na szeroką skalę wieloletniego planowania wydatków publicznych.

Koordynacja działań dysponentów środków publicznych nakierowana na realizację wskazanych celów.

O cena efektywności wydatków publicznych, w stopniu takim, jaki jest możliwy w sektorze publicznym.

Identyfikacja i eliminacja wydatków, które w rzeczywistości nie przyczyniają się do realizacji zakładanych celów.

Uzyskanie przez społeczeństwo czytelnej informacji o przeznaczeniu środków publicznych oraz efektach poniesionych wydatków.

Koordynacja działań dysponentów środków publicznych z Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia 2007–2013.

P owiązania systemu publicznej wewnętrznej kontroli finansowej (a zwłaszcza procedur zarządzania ryzykiem i audytu wewnętrznego) z planowaniem budżetowym.

Zastąpienie podejścia typu „resort – nakład” przez podejście typu „cel

zadanie – efekt”.

Źródło: KRPM

Etapy wdrażania budżetu zadaniowego

Przyjęcie nowej ustawy o finansach publicznych.

Opracowanie metodyki sporządzania budżetu zadaniowego.

Opracowanie harmonogramu, kosztorysu i spodziewanych efektów wdrożenia budżetu zadaniowego.

Zmiana przepisów dotyczących klasyfikacji, ewidencji i sprawozdawczości budżetowej.

Wdrożenie informatycznego systemu wspomagającego zarządzanie przez cele.

Przygotowanie administracji do budżetowania zadaniowego.

Ustalenie programów i zadań, które będą realizowane.

Przejście z budżetu klasycznego na budżet zadaniowy.

Źródło: KRPM

Każdemu zadaniu towarzyszy cel, wskaźnik (miernik) efektywności i wstępny kosztorys. Wskaźniki efektywności służą do wykazania, czy dane zadanie zostało zrealizowane i w jakim stopniu. We francuskim budżecie zadaniowym występuje następujący podział wskaźników:

a) socjoekonomiczne – oceniające wpływ zadań administracji rządowej na społeczeństwo (czyli odzwierciedlające rezultaty zadań z punktu widzenia obywatela),

b) jakościowe – mierzące jakość usług publicznych (z punktu widzenia użytkownika),

c) efektywności – oceniające stosunek jakość/koszt zadania (czyli odzwierciedlające rezultaty zadań z punktu widzenia podatnika).

Źródło: KRPM


Podziel się!

Aby dodać komentarz, zaloguj się.