Mistrzowie inwestycji

 

 

Wśród województw zwycięża zachodniopomorskie, które rok temu było trzecie. Najlepszym powiatem jest lubelski, który dopiero drugi raz znalazł się w pierwszej dziesiątce. Wśród miast wojewódzkich po raz trzeci z rzędu wygrywa Gdańsk. Ale największą niespodzianką jest wygrana w kategorii miast na prawach powiatu: po raz pierwszy w historii zwycięzcą został Przemyśl, który jeszcze dwa lata temu zajmował odległe lokaty. Prezentujemy wyniki corocznego prestiżowego rankingu samorządowych inwestycji w infrastrukturę techniczną.

 

Puławy Park Naukowo-Technologiczny. Zdjęcie: UM Puławy

 

Dane za 2012 rok potwierdzają, że wcześniejszy spadek inwestycji nie miał charakteru jednorazowego. Mamy do czynienia z kilkuletnim spowolnieniem. Spowodowanym w większym stopniu pogarszaniem się sytuacji finansowej samorządów (o czym piszemy przy okazji innych rankingów), niż cyklem związanym z realizacją projektów wspieranych ze środków Unii Europejskiej.

 

Spadek w tym roku jest nawet jeszcze wyraźniejszy. Inwestycje obniżyły się do poziomu z 2008 roku (licząc w cenach stałych). To nadal dużo, ale jednak o prawie 30 proc. mniej niż jeszcze dwa lata wcześniej. O załamaniu można mówić w przypadku powiatów (to zresztą kolejny wskaźnik publikowany przy okazji rankingów „Wspólnoty” sugerujący, że tam się dzieje najgorzej) – inwestycje w 2012 roku osiągnęły poziom zaledwie 60 proc. inwestycji z roku 2011, a patrząc na ostatnie dwa lata spadek jest ponaddwukrotny! Stosunkowo najmniejsze straty zanotowały miasta na prawach powiatu (tylko o 6 proc. niższe inwestycje niż w 2011 r.) i województwa (spadek o 13 proc.).

 

Spadek dotyczy zresztą nie tylko do budżetów, ale także inwestycji prowadzonych przez spółki komunalne (por. rys. 2.). Od wielu lat przy okazji tworzenia rankingu przeprowadzamy ankietę w miastach na prawach powiatu – bo tam spółek jest najwięcej. Wynika z niej, że inwestycje spółek były w 2012 roku o kilkanaście procent niższe niż w 2011 i o ponad 30 proc. niższe niż w 2010. Spadek ten był więc nawet większy niż w przypadku budżetów miast na prawach powiatu. Rekordowy udział spółek w finansowaniu inwestycji dużych miast zanotowaliśmy w roku 2004 – było to prawie 28 proc. ogólnej wartości inwestycji. Jeszcze w 2010 roku było to 25 proc., a w 2012 wskaźnik ten spadł do 20 proc. Oznacza to, że wartość inwestycji spółek była mniej więcej cztery razy mniejsza niż środki przeznaczane z budżetów miast.

 

 

Rys. 1.

 

 

Rys. 2.

 

 

Dynamicznie zmienia się struktura sektorowa wydatków majątkowych (por. tabela 1.). W miastach na prawach powiatu cały czas dynamicznie rośnie udział wydatków na transport (mieszczą się w tym zarówno inwestycje drogowe, jak i zakupy taboru komunikacji miejskiej). W roku 2012 po raz pierwszy ta kategoria stanowiła już ponad połowę wszystkich inwestycji dużych miast.

 

W innych samorządach szczyt wydatków transportowych chyba jest już za nami. W gminach ich udział w inwestycjach spadł z 29 proc. w 2010 do 25 proc. w 2012 r. A biorąc pod uwagę zapowiedzi, że w kolejnym budżecie europejskim zabraknie środków na drogi lokalne, możemy się spodziewać, że trend spadkowy będzie stały.

 

W powiatach i województwach transport to nadal około połowy wartości inwestycji (choć w województwach po raz pierwszy od kilku lat udział spadł poniżej połowy), ale systematycznie się zmniejsza. W gminach cały czas najważniejsza jest gospodarka komunalna. Co więcej, jej udział po kilku latach spadku ponownie wzrósł.

 

 

Tabela 1. Struktura sektorowa wydatków inwestycyjnych samorządów (w proc.)

 

Gminy

Miasta na prawach powiatu

 

2000

2010

2011

2012

2000

2010

2011

2012

Transport

19,70

29,30

27,00

25,17

32,00

37,30

48,31

57,46

Gospodarka Komunalna

48,30

35,40

35,29

36,13

31,10

11,50

6,58

8,17

Gospodarka mieszkaniowa

5,00

4,50

4,66

6,23

9,50

6,40

6,39

7,07

Oświata

16,00

10,00

7,95

9,05

9,80

7,10

5,24

6,09

Ochrona zdrowia

0,80

0,60

0,46

0,64

4,10

3,00

2,00

1,53

Pomoc społeczna

0,30

0,40

0,36

0,59

1,20

2,00

0,89

0,86

Kultura

1,10

5,20

4,52

6,33

2,30

6,30

4,90

5,79

Kultura fizyczna i sport

3,50

8,80

8,11

8,61

5,00

15,60

9,43

6,98

Administracja

2,30

1,20

1,49

1,84

3,00

1,70

1,82

2,11

 

Powiaty 

Województwa

 

2000

2010

2011

2012

2000

2010

2011

2012

Transport

18,40

67,30

63,10

55,44

17,80

52,10

53,03

48,70

Rolnictwo

 

 

 

1,31

27,10

11,40

13,94

14,83

Oświata

18,80

9,80

10,57

13,66

0,90

1,30

1,23

1,91

Ochrona zdrowia

38,10

6,90

5,34

6,38

39,10

12,00

10,43

12,74

Pomoc społeczna

10,60

3,10

2,45

3,94

0,30

0,10

0,10

0,20

Kultura

0,10

0,80

0,75

1,11

4,60

3,90

4,21

4,32

Kultura fizyczna i sport

0,30

2,30

1,81

3,17

1,00

6,80

3,59

3,16

Administracja

6,00

3,10

3,19

4,40

7,00

1,80

1,43

1,82

 

Trudniej opisać zmiany w zakresie udziału infrastruktury społecznej w inwestycjach samorządowych. Mamy tu do czynienia z dość szybkimi fluktuacjami, co ciekawe, przyjmującymi podobny kształt we wszystkich grupach samorządów. Wydatki te bardzo wysokie były w roku 2010. W miastach na prawach powiatu stanowiły ponad jedną trzecią inwestycji.

 

Szczególnie duże środki pochłonął wtedy dział „kultura fizyczna i sport”, co bardziej wiązało się z przygotowaniami do Euro 2012 pochłaniającymi dużo środków w Gdańsku, Poznaniu, Wrocławiu czy Krakowie oraz budową stadionów – m.in. w Warszawie, niż z osławionymi aquaparkami. W 2011 r. udział wydatków na infrastrukturę społeczną powszechnie się obniżył, a w roku 2012 ponownie wzrósł (przy czym w tym ostatnim przypadku z ogólnego trendu wyłamały się miasta na prawach powiatu). Tendencje te ilustruje tabela 2.

 

Tabela 2. Udział procentowy wydatków na infrastrukturę społeczną w wydatkach inwestycyjnych samorządów

 

2010

2011

2012

Województwa

24,1

20,9

23,3

Powiaty

22,9

20,9

28,3

Miasta na prawach powiatu

34,0

22,5

21,3

Gminy

25,0

21,4

25,2

Pod uwagę wzięte zostały następujące działy: oświata i wychowanie (801), edukacyjna opieka wychowawcza (854),  pomoc społeczna (852), pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej (853), kultura (921), kultura fizyczna i sport (926) oraz ochrona zdrowia (851).

 

Trzeba jeszcze dodać, że tabele 1. i 2. oddają tylko strukturę wydatków finansowanych z budżetu. Nieco inna byłaby ona po uwzględnieniu inwestycji prowadzonych (samodzielnie lub z niewielką pomocą budżetów miejskich) przez spółki komunalne – z pewnością wyższy byłby wtedy udział wydatków na infrastrukturę komunalną. Ze względu na coraz powszechniejsze przejmowanie tych zadań przez spółki porównania w czasie nie są do końca precyzyjne.

 

Metoda rankingu

 

Metoda obliczania wskaźników rankingu inwestycyjnego jest od lat taka sama, ale warto przypomnieć najważniejsze elementy. Pod uwagę bierzemy nie wszystkie inwestycje  samorządowe, a tylko te, które skierowane są na rozwój infrastruktury technicznej. Nie sugerujemy, że są one ważniejsze na przykład od tych związanych z oświatą czy kulturą. Ale warto im się przyglądać, bo są najbardziej bezpośrednio powiązane z warunkami stwarzanymi dla rozwoju gospodarczego (oczywiście na gospodarkę wpływa też stan oświaty, ale jest to wpływ oddziałujący w dłuższym okresie). Inwestycje samorządowe w infrastrukturę techniczną koncentrują się w trzech działach:

 

– transport (przede wszystkim remonty i budowa dróg administrowanych przez samorządy, ale także tabor związany z lokalnym transportem zbiorowym),

 

– gospodarka komunalna (sieci wodociągowe i kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, oświetlenie ulic itp.); do tej branży obok działów klasyfikacji budżetowej: „gospodarka komunalna” oraz „zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę”, zaliczamy też wydatki na infrastrukturę wiejską, klasyfikowane zazwyczaj do działu „rolnictwo”,

 

– gospodarka mieszkaniowa.

 

Przy takiej definicji uwzględniamy w tym roku od 60 proc. wszystkich inwestycji powiatów do 73 proc. całości wydatków inwestycyjnych w miastach na prawach powiatu.  Bierzemy pod uwagę wydatki wyrażone w cenach stałych z 2012 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, liczone jako średnia z ostatnich trzech lat (tym razem brane są pod uwagę lata 2010–2012).

 

Zestawienie wszystkich wydatków inwestycyjnych uzupełniamy zestawieniem według wydatków sfinansowanych ze środków własnych – to znaczy bez otrzymanych dotacji inwestycyjnych. Niektórzy samorządowcy sugerują, że o prawdziwej aktywności władz lokalnych świadczą inwestycje finansowane ze środków własnych, a nie takie, w których jedyny wysiłek polegał na wychodzeniu dotacji. Jest to stwierdzenie dyskusyjne, ale faktem jest, że pominięcie dotacji znacznie więcej mówi nam o zdolności do samodzielnego generowania rozwoju. Temu spojrzeniu z punktu widzenia zdolności wygospodarowywania własnych środków poświęcona jest dodatkowa kolumna w rankingu pokazująca, jak zestawienie wyglądałoby, gdybyśmy pominęli środki uzyskane za pośrednictwem dotacji.

 

Jak już wspominaliśmy, drugą wprowadzoną już 8 lat temu innowacją jest próba oszacowania tych wydatków inwestycyjnych samorządów, które nie znajdują odzwierciedlenia w budżecie. Dane ograniczające się do tych pochodzących ze sprawozdań z wykonania budżetów JST są bowiem niepełne. Zniekształcenie wynika z nieuwzględnienia wydatków stanowiących de facto o wysiłku samorządu, a finansowanych przede wszystkim ze środków własnych spółek komunalnych i z przychodów lokalnych funduszy celowych (sporadycznie zdarza się także, że własne środki przeznaczają na inwestycje – bez pośrednictwa budżetu miasta – komunalne zakłady budżetowe).

 

W efekcie zdarza się, że pozycja miasta w rankingu zależna jest od formy organizacyjno-prawnej wykonywania niektórych zadań, przy czym w prezentowanych zestawieniach preferowane są te miasta, które utrzymują liczne zakłady budżetowe, a nie spółki. Zdarzało się, że skarbnicy czy burmistrzowie niektórych miast zwracali mi uwagę na to, że w ich odczuciu pozycja ich miasta została zaniżona właśnie ze względu na fragmentaryczność danych, które zostały wzięte pod uwagę.

 

Staramy się skalę tego błędu ograniczyć. Wychodząc z założenia, że zniekształcenie wyników jest zazwyczaj istotne w dużych miastach, rozsyłamy do wszystkich miast na prawach powiatu ankietę, prosząc o podanie informacji o wielkości inwestycji finansowanych przez spółki, lokalne fundusze i zakłady budżetowe. Niestety, gromadzone w ten sposób dane są bardzo niepełne. W tym roku otrzymaliśmy odpowiedzi z 17 (na ogólną liczbę 18) miast wojewódzkich i z 33 (na 47) pozostałych miast na prawach powiatu. Łączna liczba 50 zebranych ankiet daje nam wynik gorszy niż w 2008, kiedy to zebraliśmy rekordową liczbę 59 ankiet, ale znacznie lepszy niż w przypadku danych za lata 2009 i 2010, kiedy to otrzymaliśmy (odpowiednio) zaledwie 38 i 31 ankiet. Tam, gdzie brakuje danych ankietowych, zaznaczamy to odpowiednim komentarzem w zestawieniu rankingowym.

 

Trzeba podkreślić, że prezentowane wyniki opierają się na zaufaniu do miast będących naszymi respondentami, przyjęliśmy bowiem, że nadesłane ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie prowadziliśmy weryfikacji otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których miasto ma przynajmniej 50 proc. udziałów.

 

Wyniki rankingu

 

Mimo że bierzemy pod uwagę średnią z minionych trzech lat (co powinno stabilizować wyniki) jest to jeden z najbardziej zmiennych rankingów. Szczególnie w małych samorządach pojedyncza znacząca inwestycja (realizowana raz na wiele lat) potrafi wywindować gminę w pobliże szczytu rankingu, by po jej zakończeniu opadła zdecydowanie niżej. Duże dotacje z funduszy europejskich wzmagają tę zmienność.

 

Wśród województw zwyciężyło zachodniopomorskie, które rok temu było trzecie, a jeszcze kilka lat temu zajmowało na ogół miejsca pod koniec zestawienia. Wśród powiatów pierwszy jest lubelski, który dopiero drugi raz znalazł się w pierwszej dziesiątce. Ale gdybyśmy wzięli pod uwagę tylko środki własne, to powiat lubelski spada aż na 85. miejsce, a zwycięzcą okazuje się powiat ostrołęcki.

 

Nieco większa stabilność panuje wśród gmin, które w większym stopniu niż powiaty i województwa finansują inwestycje ze środków własnych (a nie tylko z różnego rodzaju transferów). Ale i tu zmiany są spore. Wśród miast wojewódzkich po raz trzeci z rzędu wygrał Gdańsk (ale jeszcze w 2007 roku był na miejscu 10., a więc w drugiej połowie stawki). Poprzedni zwycięzca (z lat 2008–2009) – Poznań – tym razem jest trzeci. Na ostatnim miejscu, już po raz czwarty z rzędu, znalazł się Gorzów Wielkopolski, który przed dziesięciu laty dwukrotnie znalazł się w pierwszej trójce. Warto dodać, że kolejność pierwszej trójki jest identyczna, jeśli weźmiemy pod uwagę tylko środki własne.

 

Wśród miast na prawach powiatu spora niespodzianka. Po raz pierwszy w historii zwycięzcą został Przemyśl, który jeszcze dwa lata temu zajmował dość odległe lokaty. Widać, że w znacznym stopniu zawdzięcza swą pozycję uzyskanym dotacjom, bo przy uwzględnieniu tylko środków własnych spada na 9. pozycję (a liderem zostaje Świnoujście zajmujące drugą lokatę w kategorii „open”). Poprzedni kilkuletni triumfator – Zabrze – znalazł się tym razem na 11. miejscu.

 

W mniejszych gminach „etatowym zwycięzcą” jest Kleszczów wśród gmin wiejskich. W małych miastach mamy zmianę lidera – została nim Krynica Morska, która znajdowała się w czołówce także w poprzednich zestawieniach. Choć w latach 2006 i nieco wcześniej, kiedy miasto to miało przejściowe kłopoty z równoważeniem swojego budżetu, zajmowane miejsca znajdowały się w trzeciej i czwartej setce rankingu. Ubiegłoroczny lider – Nowe Warpno – zajął tym razem drugie miejsce. Kolejność pierwszej dwójki jest identyczna, jeśli weźmiemy pod uwagę tylko środki własne samorządów.

 

Wśród miast na prawach powiatu z trzeciego na pierwsze miejsce awansowały Myślenice, a ubiegłoroczny lider – Pruszcz Gdański – spadł na miejsce drugie. Ale gdybyśmy wzięli pod uwagę tylko środki własne, ranking w tej kategorii wygrałyby Polkowice.

 

PAWEŁ SWIANIEWICZ

JULITA ŁUKOMSKA