Kto żyje na kredyt - ranking zadłużenia samorządów

 

 

Dług wzrósł w województwach i miastach na prawach powiatu. Za to obniżył się w gminach i powiatach. Czy należy się cieszyć? Czy znaczy to, że samorządy lepiej wiążą koniec z końcem i już nie muszą korzystać z kredytów? A może to naturalne przejściowe spowolnienie związane z cyklem absorpcji funduszy unijnych? W corocznym rankingu „Wspólnoty” diagnozujemy aktualny stan zadłużenia samorządów w Polsce.

 

Starsi czytelnicy „Wspólnoty” mogą pamiętać anegdotę, chyba z lat siedemdziesiątych XX wieku, o opozycjoniście rozrzucającym ulotki na placu Czerwonym. Sęk w tym, że kartki były puste, nie było na nich żadnego tekstu. Indagowany w tej sprawie przez aresztującą go milicję powiedział: „wsio jasno, bukw nie nada” (wszystko jest jasne, litery nie są potrzebne). Ta właśnie anegdota coraz uporczywiej przychodziła mi do głowy, kiedy przyglądałem się kolejnym danym ilustrującym stan zadłużenia samorządów. Właściwie mógłbym zamieścić same dane. Komentarz nasuwa się sam każdemu, kto choć trochę interesuje się finansami samorządowymi. Niemniej jednak (choćby po to, by nie być podejrzewanym o opozycyjność), zdecydowałem się na uzupełniający opis, zawierający krótką interpretację przedstawianych trendów.

 

Zacznijmy od obserwacji najbardziej podstawowej – poziom zadłużenia po raz pierwszy od wielu lat nie wzrósł w porównaniu z rokiem poprzednim (rys. 1). Biorąc pod uwagę ceny stałe (uwzględniające inflację), zanotowaliśmy nawet niewielki spadek. W każdym razie lata dynamicznego wzrostu zadłużenia (głównie lata 2009–2010) mamy daleko za sobą (dynamika długu w ostatnich latach zilustrowana jest na rys. 2).

 

Dokładniej przyglądając się danym odnoszącym się do poszczególnych typów jednostek samorządowych, zauważamy pewne zróżnicowanie: dług wzrósł (choć niewiele) w województwach i miastach na prawach powiatu. Za to obniżył się w gminach i – przede wszystkim – w powiatach. Czy należy się cieszyć? Czy znaczy to, że samorządy lepiej wiążą koniec z końcem i już nie mogą się zadłużać? A może to naturalne przejściowe spowolnienie związane z cyklem absorpcji funduszy unijnych?

 

Samorządy pożyczały, aby absorbować dotacje z funduszy strukturalnych, teraz muszą trochę odsapnąć, spłacić część długu, a za kilka lat (pewnie około roku 2016–2017) sytuacja znów się powtórzy. Choć w tych wyjaśnieniach jest coś z prawdy, to takie tłumaczenie byłoby zbyt dalekim uproszczeniem. Obawiam się, że w zestawieniu z dalej prezentowanymi danymi informacje z rys. 1 oznaczają raczej pogorszenie sytuacji. Samorządy nie zaciągają dalszych długów, bo nie mogą (zwłaszcza powiaty). Zarówno z przyczyn prawnych (ograniczenia ustawy o finansach publicznych), jak i ekonomicznych.

 

Jak wynika z tabeli 1, już ponad 3 proc. wszystkich samorządów notowało na koniec ubiegłego roku dług wyższy niż 60 proc. rocznych dochodów budżetowych. Najwięcej jest wśród nich miast na prawach powiatu (ponad 10 proc.), statystykę ratują powiaty (1,5 proc.) i gminy wiejskie (2,5 proc.). Tylko pozornie ta informacja wskazuje, że powiaty są w najlepszej sytuacji finansowej. Jak zobaczymy dalej (zwłaszcza przy zestawieniach poziomu zadłużenia z wielkością nadwyżki operacyjnej) – jest raczej odwrotnie. Powiaty nie zadłużają się, bo nie mogą, a nie dlatego, że nie potrzebują więcej pieniędzy.

 

Rys. 1.

 

 

Rys. 2.

 

 

Tabela 1. Odsetek samorządów w zależności od wysokości zadłużenia notowanego na koniec roku 2012

 Dług jako % dochodów

Ogółem

Województwa

Powiaty

Miasta na prawach powiatu

Gminy miejskie

Gminy miejsko-wiejskie

Gminy wiejskie

brak

4,4

0

1

3,1

11,6

5

4,1

0 do 3%

2,7

0

2,2

0

2,9

1,5

3

3–10%

7,8

6,3

11,8

0

1,3

3,5

8,4

10–20%

17,2

0

21

6,1

7,9

12,1

19,1

20–30%

19,8

12,5

27,1

10,8

11,1

18,9

19

30–50%

36,2

50

28,9

49,2

51,9

41,4

35,5

50–60%

8,7

24,9

6,4

20

8,7

13,1

8,4

pow. 60%

3,2

6,3

1,6

10,8

4,6

4,5

2,5

 

Tabela 2. Liczba JST z zadłużeniem na koniec roku przekraczającym próg 60 proc. rocznych dochodów budżetowych

 

2012

2010

2008

Województwa

1

0

0

Powiaty

5

0

0

Miasta na prawach powiatu

7

2

0

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

41

28

1

Gminy wiejskie

41

40

2

RAZEM

95

70

3

 

Gwałtowny wzrost liczby jednostek przekraczających ustawowy próg zadłużenia pokazany jest w tabeli 2. Jeszcze w 2008 były ich tylko 3, w 2010 liczba wzrosła do 70, żeby w roku 2012 zbliżyć się do setki. Można się oczywiście pocieszać, że część z tych jednostek nie łamie jeszcze obowiązującego na mocy ustawy progu 60 proc. dochodów. W naszej tabeli uwzględniamy bowiem całość zadłużenia, a rygory ustawowe nie uwzględniają tego odnoszącego się do kredytów związanych z realizacją projektów unijnych. Ale to marne pocieszenie, bo ekonomiczna wymowa obciążenia długiem jest taka sama bez względu na przeznaczenie pożyczanych pieniędzy.

 

Rysunek 3. pokazuje strukturę długu samorządowego. Jak widać, dominują w nim komercyjne kredyty zaciągane w bankach krajowych. Obligacje stanowią zauważalną (powyżej 10 proc.) część długu jedynie w miastach na prawach powiatu. Zresztą wiele z tych obligacji w sensie ekonomicznym nie różni się specjalnie od kredytów (mam na myśli sytuację, w której mamy do czynienia z emisją publiczną, w całości wykupywaną przez jeden bank), a forma ta jest wybierana głównie ze względu na bardziej korzystne przepisy. Lekko niepokojący wydaje się wzrost zadłużenia zagranicznego – w województwach i miastach na prawach powiatu zbliżającego się do 40 proc. całego długu (z kolei w powiatach i gminach kategoria ta nie występuje prawie wcale).

 

Czy jest w tym wszystkim jakaś pozytywna wiadomość? Chyba tak. To bardzo niski udział zobowiązań wymagalnych (mówiąc inaczej – niezapłaconych faktur) w strukturze długu. W skali wszystkich JST udział tej kategorii to niespełna 0,4 proc. całego długu (najwyższy jest w gminach – 0,6 proc.). W trakcie poprzedniego spowolnienia gospodarczego (lata 2000–2003) udział tej najbardziej niepokojącej formy długu był momentami znacznie wyższy. 


 

Spotyka się niekiedy opinie, że dług samorządowy byłby jeszcze wyższy, gdyby nie sztuczki księgowe pozwalające na częściowe jego ukrycie. W szczególności chodzi o przenoszenie długu do spółek komunalnych, formalnie odrębnych osób prawnych, których dług jednak de facto nie pozostaje bez związku z sytuacją finansową samorządów.

 

Rys. 4.

 

 

Nie da się wykluczyć, że takie przypadki miewają miejsce, ale według zebranych przez nas danych zjawiska takiego nie obserwuje się w skali masowej. Świadczą o tym – przedstawione na rys. 4. – dane dotyczące wielkości i struktury długu w miastach na prawach powiatu (to w tej kategorii samorządów spółek jest najwięcej). Oczywiście dane nasze nie są pewne – pochodzą z ankiet, na które odpowiada co roku około trzech czwartych miast na prawach powiatu (w tym niemal wszystkie województwa), nie mamy też możliwości weryfikacji przekazywanych nam informacji. Ale z uzyskanych danych wynika, że udział spółek w nowo zaciąganym długu był najwyższy kilka lat temu – w latach 2007 i 2008 (w 2007 wynosił aż 40 proc. nowego długu). Od tego czasu znacząco się obniżył (w 2012 do nieco ponad 14 proc.).

 

Kolejnym niepokojącym sygnałem jest to, że w wielu samorządach wydatki inwestycyjne w 2012 roku były niższe od nowo zaciągniętego długu. Można wskazać na wyjątki od tej reguły, ale przeważnie oznacza to przeznaczanie części pożyczanych pieniędzy na łatanie dziur w wydatkach bieżących. Ustawa o finansach publicznych utrudnia takie zachowanie, ale jak widać go nie uniemożliwia. W 2012 roku taka sytuacja dotyczyła około 10 proc. powiatów, gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Nie pojawiała się natomiast w samorządach wojewódzkich.

 

Chyba najbardziej uderzający jest jednak trend dotyczący wpływu nowej ustawy o finansach publicznych na zdolność kredytową samorządów (por. rys. 5. i 6.). Jak wiemy, zmienia ona limit 60 proc. rocznych dochodów budżetowych na indywidualne wskaźniki wiązane z wielkością notowanej w ostatnich trzech latach nadwyżki operacyjnej samorządu. Na rysunkach pokazano odsetek JST zmniejszających i podnoszących swoją zdolność kredytową w wyniku nowego przepisu, w trzech przekrojach czasowych: (1) w oparciu o dane za lata 2006–2008, (2) na podstawie danych za okres 2008–2010, (3) w oparciu o wyniki budżetów w latach 2010–2012.

 

Rys. 5.

 

 

Jak widać, w momencie uchwalania nowej ustawy (w roku 2009, a więc najnowsze znane dane odnosiły się do roku 2008) sytuacja nie wyglądała źle. Zdecydowana większość województw, ponad połowa miast wojewódzkich i około 30 proc. gmin wiejskich mogło być z nowych przepisów zadowolonych, bo rygory zadłużenia w ich przypadku się zmniejszały. Od początku najgorzej wypadały w tym zestawieniu powiaty (nic dziwnego, że one najgłośniej protestowały przeciw nowym przepisom). Winić za to należy jednak źle skonstruowany system samorządu powiatowego, a nie „termometr” w postaci ustawy. Przy różnych stosunkowo drobnych zastrzeżeniach do szczegółowych sformułowań trudno bowiem odmówić racji autorom zapisu, którzy utrzymują, że nadwyżka operacyjna to dobry barometr zdolności do spłaty zadłużenia.

 

Warto zresztą pamiętać, że pomysł nie narodził się w głowach urzędników Ministerstwa Finansów, za rozwiązaniem lobbowały liczne samorządy, licząc, że poprawi ono elastyczność ich polityki rozwojowej. I tak by się zapewne stało, gdyby nie gwałtowne pogarszanie się sytuacji finansowej, odbijające się niemal natychmiast w spadającej nadwyżce operacyjnej. W rezultacie, według najnowszych danych, możemy się z trudem doliczyć 10 proc. samorządów, którym nowa ustawa poprawi, a nie pogorszy zdolność kredytową. Przy czym wśród powiatów takich jednostek nie ma prawie wcale, a wśród województw i miast wojewódzkich są pojedyncze przypadki.

 

Rys. 6.

 

 

W moim przekonaniu poprawy sytuacji należałoby szukać w zmianach przepisów dotyczących dochodów i wydatków samorządowych, a nie w likwidacji znienawidzonego już przez wielu samorządowców artykułu ustawy o finansach publicznych.

A wracając do podstawowego wskaźnika rankingu, czyli wielkości zadłużenia w stosunku do rocznych dochodów samorządu. Jak co roku przypominam, że mówi on sporo, ale nie jest doskonałym narzędziem diagnostycznym. Dopiero zestawienie go z wielkością nadwyżki operacyjnej mówi nam znacznie więcej – przykładowo, jeśli dług jest wysoki, a nadwyżki operacyjnej nie ma, to sytuacja jest faktycznie groźna. Ale jeśli nadwyżka jest wysoka i corocznie pozwala na spłatę znaczącej części zadłużenia, to nie ma powodów do niepokoju.

 

PAWEŁ SWIANIEWICZ

profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

JULITA ŁUKOMSKA

doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w tym samym zakładzie