Niełatwo być bogatym w chudych latach

 

 

Dolny Śląsk już trzeci rok z rzędu jest najbogatszym polskim regionem. Narzekające na brak pieniędzy Mazowsze lokuje się pośrodku stawki. Najbogatszym powiatem jest przysuski (mazowieckie), który wyprzedził człuchowski (pomorskie) – zwycięzcę poprzednich zestawień. Wśród małych miast na najwyższe miejsce podium wskoczyło Nowe Warpno ( zachodniopomorskie), detronizując Krynicę Morską. Prezentujemy wyniki rankingu najbogatszych samorządów 2013 roku.

 

 

Budowa drogi w Dąbrowie Górniczej. fot. UM Dąbrowa Górnicza

 

Podstawowe wskaźniki finansowe sugerują, że rok 2013 był nieco lepszy dla samorządów od lat poprzednich. W porównaniu z sytuacją sprzed kilku laty sytuacja jest nadal bardzo trudna. PKB rośnie bardzo powoli, bezrobocie utrzymuje się na wysokim poziomie, a o dynamicznych rocznych przyrostach wielkości budżetów lokalnych na razie można zapomnieć. Ale – jak widać w tabeli 1 – w odróżnieniu od roku 2012 wielkość realnych dochodów przynajmniej nie spadała. Wszędzie notujemy wskaźniki dodatnie – najwyższy w województwach (4,9 proc. w porównaniu z rokiem 2012) i miastach na prawach powiatu (3,9 proc.), a najniższy w gminach (zaledwie 1,2 proc.). Wyniki te są także lepsze niż dynamika zanotowana w roku 2011.

Gminy ratuje wzrost dochodów własnych. Jak co roku, rosną wpływy z podatku od nieruchomości. To bardzo stabilne i nieprzerwanie rosnące (co roku o kilka procent po odliczeniu inflacji) źródło. Po raz pierwszy od dawna wyraźnie wzrosły wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych. To znacznie mniej wydajne źródło dochodów, niż np. podatek od nieruchomości, ale jego wzrost jest pozytywnym objawem koniunktury gospodarczej.

 

Po kilkuletnim załamaniu wzrastały także dochody z tytułu udziałów w PIT. Sprzyjało temu likwidowanie (a nie dodawanie, jak bywało w ubiegłych latach) różnego rodzaju ulg w tym podatku. Natomiast w dalszym ciągu obniżały się wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych. To najbardziej niestabilne, a od kilku lat systematycznie wysychające źródło dochodów samorządowych. Jego utrzymująca się już długo ujemna dynamika dochodów sprawia, że coraz mniej jest obrońców obecności tego elementu jako ważnego składnika systemu finansowania samorządów.

 

Ergo Arena na granicy Sopotu i Gdańska. fot. lisarlena/wikipedia


Jeśli chodzi o zewnętrzne transfery zasilające, to sytuacja w 2013 roku była bardziej zróżnicowana. Wyraźny wzrost subwencji obserwujemy tylko w województwach, przy czym warto zauważyć, że tylko w części został on sfinansowany przez budżet państwa. Znacząco wzrosła wysokość subwencji regionalnej, finansowanej przez część województw (w przeważającej części przez Mazowsze). W powiatach i gminach realna wielkość subwencji minimalnie się zmniejszyła, na co wpłynął przede wszystkim spadek wysokości subwencji oświatowej (co z kolei można wiązać ze zmianami demograficznymi).

Dotacje wzrosły wyraźnie tylko w województwach. Można to wiązać ze strukturą wykorzystania dotacji z funduszy Unii Europejskiej; do tego zagadnienia wrócę jeszcze w dalszej części artykułu.

 

Tabela 1. Zmiana wielkości dochodów w roku 2012 w porównaniu z 2011 (w cenach stałych, po uwzględnieniu inflacji) (w proc.)

 

Województwa

Powiaty

Miasta na prawach powiatu

Pozostałe gminy

2012/11

2013/12

2012/11

2013/12

2012/11

2013/12

2012/11

2013/12

Dochody ogółem

-2,5

+4,9

-7,8

+1,5

+3,9

+3,9

-0,3

+1,2

Udziały w PIT

+0,5

+4,3

+2,3

+4,8

-0,7

+3,7

+2,7

+5,2

Udziały w CIT

-4,9

-8,0

+1,1

-8,8

-7,4

-9,1

+0,5

-6,7

Dochody własne (bez udziałów),

w tym:

– podatek od nieruchomości

– podatek od czynności cywilnoprawnych

– podatek rolny

-12,4

+0,4

-8,7

+2,6

+1,6

 

 

+4,0

 

-23,4

 

 

+70,8

+8,8

 

 

+5,1

 

+13,2

 

 

+3,8

+1,8

 

 

+4,7

 

-12,8

 

 

+40,3

+4,6

 

 

+5,7

 

+2,2

 

 

+6,8

Subwencja

w tym:

– wyrównawcza

– oświatowa

– równoważąca (regionalna)

-3,4

 

-12,9

+0,6

+5,5

+4,4

 

+7,6

+0,5

+6,1

-2,6

 

-8,3

-0,9

-1,0

-0,1

 

+3,4

-3,5

+2,3

+2,6

 

-2,3

+3,3

-15,8

+1,1

 

-34,8

+1,5

+4,5

 

+2,2

 

+0,3

+3,0

-3,1

-0,3

 

+2,0

-0,8

-7,0

Dotacje ogółem

+1,4

+28,6

-19,7

+2,3

+20,9

-0,4

-7,9

-3,9

 

Nieco bardziej korzystny, niż rok wcześniej, trend zmian w dochodach samorządowych przekłada się na zmianę wydatków majątkowych, będących w Polsce znakomitym barometrem samorządowej koniunktury (por. rys. 1). Rok 2013 to już czwarty kolejny rok spadku realnego poziomu inwestycji. Ale tym razem – w odróżnieniu od lat 2010, 2011 i 2012 – spadek jest minimalny. W gminach wydatki majątkowe obniżyły się o 8 proc., w miastach na prawach powiatu o niemal 4 proc., ale w powiatach i województwach wzrosły – odpowiednio o 1 proc. i 7 proc. Więcej o inwestycjach samorządowych będę jeszcze pisał przy okazji dorocznego rankingu inwestycji w infrastrukturę techniczną.

 

Jak widać na rysunku 3, minimalnie wzrosła wielkość wykorzystanych środków unijnych. Ale i w tym przypadku wzrost ten nie odnosi się do wszystkich kategorii jednostek samorządowych. Gminy zanotowały piętnastoprocentowy spadek, a w powiatach wielkość pozyskanych dotacji pozostała na tym samym poziomie. Ze wzrostem mamy natomiast do czynienia w miastach na prawach powiatu (o ponad 2 proc.) i przede wszystkim w województwach (o ponad 30 proc.). Także i ten temat będzie jeszcze obszerniej omawiany przy okazji jednego z kolejnych rankingów „Wspólnoty”.

 

Rys.1

 

 

 

Rys. 2

 

 

  

W świetle dotychczas przedstawionych informacji nie zaskakuje, że poziom zadłużenia samorządów utrzymuje się (już trzeci rok z rzędu) na mniej więcej stabilnym poziomie (por. rys. 3). Poziom długu zmniejszył się w gminach i powiatach, natomiast wzrósł w miastach na prawach powiatu i województwach.

 

 

Rysunek 3.

 

 

Na zakończenie przeglądu wskaźników finansowych samorządów w 2013 roku chcę pokazać, jak w minionych latach zmieniało się względne znaczenie poszczególnych kategorii jednostek samorządowych. Taką syntetyczną ilustrację zawiera tabela 2.

 

Tabela 2. Zmiany roli poszczególnych kategorii JST w finansach samorządowych – udział procentowy w całości finansów JST

 

 

 

Gminy

Miasta na prawach powiatu

Powiaty

Województwa

Dochody

2005

44,5

35,2

13,4

6,4

2009

44,4

33,1

13,8

8,7

2013

43,4

34,8

12,5

9,2

Środki UE

2005

38,4

25,7

14,7

20,2

2009

32,7

25,4

14,8

20,8

2013

27,9

34,5

7,7

28,4

Inwestycje

2005

45,4

32,1

8,5

14,0

2009

46,9

31,5

10

11,6

2013

37,6

35,6

8,2

18,7

Zadłużenie

2005

38,4

48,9

8,6

4,1

2009

36,3

46,5

9,7

7,6

2013

37,3

44,7

8,5

9,6

 

 

Zmianą, która rzuca się w oczy, jest wzrost roli samorządów wojewódzkich. Dynamiczny przyrost obserwujemy we wszystkich uwzględnionych wskaźnikach. W ciągu ostatnich ośmiu lat udział województw w dochodach JST wzrósł z nieco ponad 6 do ponad 9 proc. Udział w inwestycjach z 14 do 19 proc., udział w wykorzystaniu środków UE – z 20 do 28 proc., a udział w długu samorządowym z 4 do prawie 10 proc. Zmiany te odzwierciedlają wzrastającą rolę polityczną samorządów wojewódzkich, związaną w znacznym stopniu z realizacją europejskiej polityki spójności. Otwarte pozostaje pytanie, jak znaczenie województw będzie się zmieniało po roku 2020, kiedy najprawdopodobniej strumień środków z funduszy strukturalnych będzie znacznie węższy.

 

Rzuca się też w oczy wzrastająca stopniowo rola miast na prawach powiatu w inwestycjach i wykorzystaniu środków unijnych, przy równocześnie spadającym udziale gmin i powiatów. Trend ten można wiązać z rosnącym znaczeniem przywiązywanym do dużych projektów inwestycyjnych w polityce wykorzystania środków unijnych.

 

Spada natomiast udział wielkich miast w łącznym poziomie zadłużenia samorządów. Warto przypomnieć, że wykorzystanie instrumentów dłużnych przez samorządy jeszcze kilkanaście lat temu było stosunkowo rzadką innowacją, najczęściej spotykaną właśnie w największych miastach. W późniejszych latach korzystanie z kredytów czy obligacji stawało się coraz bardziej powszechne.

 

Metoda rankingu

Zastosowana metoda obliczania wskaźnika użytego w rankingu jest identyczna jak rok temu. Tradycyjnie pominięte zostały wpływy z dotacji celowych. Zwłaszcza w okresie tak intensywnego korzystania z funduszy unijnych dotacje te mają chwilowy, ale bardzo silny wpływ na wielkość dochodów. Wpływ wielkiej dotacji inwestycyjnej potrafi wywindować samorząd bardzo wysoko w rankingu. Jest to jednak skok chwilowy (incydentalny) i nie ma związku z trwałym wzrostem zamożności. Wydaje się więc, że uwzględnienie tylko dochodów własnych i otrzymywanych subwencji lepiej oddaje hasło naszego rankingu: zamożność.

 

Tak jak w ubiegłych latach wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw) – tak zwane janosikowe. 

 

Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, by porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiaty i województwa nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków.

 

Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności każdej jednostki samorządowej.

 

Wyniki rankingu

Ranking najzamożniejszych samorządów to jedno najstabilniejszych zestawień przygotowywanych przeze mnie do „Wspólnoty”. Stosunkowo najwięcej zmian obserwujemy w zestawieniach powiatowych i wojewódzkich. Jeśli chodzi o województwa, to do czasu spowolnienia gospodarczego (czyli do 2008 roku) niezmiennie na czele znajdowało się Mazowsze. Potem jego sytuacja pogorszyła się ze względu na specyficzny system naliczania składki na subwencję regionalną, a miejsce na czele zajmowały kolejno woj. opolskie i lubuskie.

 

Obecnie, już trzeci rok z rzędu, na pierwszym miejscu znajduje się woj. dolnośląskie, a mazowieckie lokuje się pośrodku stawki. Z kolei zestawienie zamykało najpierw (do 2007 roku) województwo łódzkie, potem śląskie, a teraz (już od 2010 roku) małopolskie.

 

Najwięcej zmian obserwujemy w powiatach. W historii rankingu, sięgającej 2001 roku, mieliśmy w tej kategorii już sześciu liderów. Teraz po raz pierwszy na czele znalazł się powiat przysuski (woj. mazowieckie), wyprzedzając powiat człuchowski (woj. pomorskie), który zwyciężał w poprzednich trzech zestawieniach.

 

Bardzo stabilne jest zestawienie miast wojewódzkich. Najwięcej środków w przeliczeniu na jednego mieszkańca ma „od zawsze” (od 2001 roku) Warszawa, a drugie miejsce – już piąty rok z rzędu – zajmuje Wrocław.

 

Podobnie stabilnym liderem jest Sopot wśród miast na prawach powiatu. Ale na drugim miejscu po raz pierwszy znalazła się Dąbrowa Górnicza, spychając na trzecie miejsce wielokrotnego wicelidera – Płock. Równie „odwiecznymi” liderami są Polkowice wśród miast powiatowych i Kleszczów wśród gmin wiejskich.

 

Nieco więcej zmian obserwujemy wśród miast małych. Na pierwszym roku znalazło się w tym roku Nowe Warpno (woj. zachodniopomorskie), zamieniając się miejscami ze zwyciężającą kilkukrotnie Krynicą Morską. W ubiegłych latach zwycięzcami były także Jastarnia w 2008 r., Szczawno-Zdrój w 2007, Łeba w 2006, Kalisz Pomorski w 2005 i Łęknica w 2001 roku. Poza Szczawnem-Zdrój (które zajęło w tym roku 36. miejsce na ponad 500 sklasyfikowanych miast), wszyscy byli zwycięzcy zajęli miejsca w pierwszej dwudziestce rankingu. To również świadczy o znacznej stabilności rozkładu zamożności wśród jednostek samorządowych. Spektakularne spadki i awanse zdarzają się bardzo rzadko i wiążą się raczej ze zmianami przepisów prawnych (np. kilka lat temu po wyroku odnoszącym się do opodatkowania obszarów wodnych podatkiem od nieruchomości), a nie z szybkich zmian w poziomie rozwoju gospodarczego.

 

 

PAWEŁ SWIANIEWICZ

profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego