Inwestycje w infrastrukturę techniczną 2008–2010

 

W 2010 roku po raz pierwszy od kilku lat wydatki inwestycyjne samorządów nie wzrosły w porównaniu z poprzednim rokiem (patrz rys. 1). Biorąc pod uwagę inflację, utrzymały się na niemal niezmienionym poziomie. W gminach trochę się zmniejszyły, w powiatach i województwach nieco wzrosły, łączny bilans wskazuje na stabilizację. Stało się tak mimo wyższych niż w poprzednim roku dotacji uzyskanych z Unii Europejskiej. Oznacza to, że samorządy przeznaczyły na inwestycje mniej środków własnych (bo pochodzące z innych źródeł dotacje nie mają aż takiego znaczenia, by wpływać na ogólny obraz sytuacji). Na pewno przyczyniły się do tego kłopoty z zadłużeniem jednostek samorządu terytorialnego.

 

Rys. 1.

 

 

Ale zanim zaczniemy budować pesymistyczne wizje, przypomnijmy, że mówimy tu o stabilizacji na bardzo wysokim poziomie. Od kilku lat poziom inwestycji samorządowych jest na najwyższym poziomie w ponad dwudziestoletniej historii odrodzonych samorządów. Krzywa nie może iść nieustannie w górę. Oby nie zaczęła szybko opadać, przynajmniej nie wcześniej niż uda się zrealizować bardzo ambitne zamierzenia sformułowane w wielu programach rozwojowych na szczeblu lokalnym i regionalnym.

 

Zmieniające się priorytety

Zmienia się nie tylko wielkość inwestycji. Zaobserwować można też charakterystyczną ewolucję struktury realizowanych projektów, znamionującą zaspokajanie kolejnych potrzeb i zmieniające się priorytety polityk rozwojowych. Najpierw była infrastruktura techniczna – gminy rozpoczynały swe programy od nadrabiania wieloletnich zapóźnień w dziedzinie zaopatrzenia w wodę (wodociągów). Nieco później przerzuciły uwagę na kanalizację. Równocześnie w pierwszym okresie sporo środków popłynęło na telefonizację małych miejscowości. Gdzieś pod koniec lat dziewięćdziesiątych w centrum uwagi społeczności lokalnych i polityków gminnych znalazły się drogi. Nic dziwnego, że inwestycje transportowe znalazły się na czele rankingu wydatków inwestycyjnych.

 

W ostatnich latach obserwujemy natomiast dwa zjawiska. Pierwsze, to renesans wydatków na gospodarkę komunalną – tym razem bardziej związany z dążeniem do wypełnienia wyśrubowanych norm unijnych w zakresie oczyszczania ścieków i gospodarki odpadami. Drugie zjawisko to coraz większa popularność inwestycji związanych z kulturą, kulturą fizyczną i sportem. Można dyskutować, czy gminy nie budują nadmiernej liczby aquaparków i czy wszystkie będą właściwie wykorzystywane. Albo czy uzasadnione jest przeznaczanie sporych środków publicznych na inwestycje w obiekty sportu wyczynowego?

 

Nie ulega wątpliwości, że po latach zaspokajania podstawowych potrzeb infrastrukturalnych przyszedł okres inwestycji w jakość życia mieszkańców, łączącą się przecież z możliwością wypoczynku. Coraz popularniejsze są zresztą  poglądy wywodzące się z teorii wskazujących, że to podnoszenie jakości życia, atrakcyjności miast jako miejsc zamieszkania jest podstawą nowoczesnego rozwoju lokalnego. A więc nie tylko infrastruktura, która przyciągnie inwestorów, ale także warunki, które sprawią, że będą chcieli u nas mieszkać dobrze wykształceni i poszukiwani na rynku pracy specjaliści.

 

Tę ewolucję struktury wydatków inwestycyjnych ilustrują dane w tabelach 1 i 2.

 

Tabela 1. Struktura wydatków inwestycyjnych gmin (w proc.)

 

Gminy

Miasta na prawach powiatu

1994

2000

2010

2000

2010

Transport

2,3

19,7

29,3

32,0

37,3

Gosp. komunalna

69,0

48,3

35,4

31,1

11,5

Gosp. mieszkaniowa

7,0

5,0

4,5

9,5

6.4

Oświata

10,2

16,0

10,0

9,8

7,1

Ochrona zdrowia

2,0

0,8

0,6

4,1

3,0

Pomoc społeczna

0,2

0,3

0,4

1,2

2,0

Kultura

1,0

1,1

5,2

2,3

6,3

Kultura fizyczna i sport

0,9

3,5

8,8

5,0

15,6

Administracja

2,3

2,3

1,2

3,0

1,7

Uwaga: w 1994 – gminy łącznie z dużymi miastami

 

Tabela 2. Struktura wydatków powiatów i województw

 

Powiaty

Województwa

2000

2010

2000

2010

Transport

18,4

67,3

17,8

52,1

Rolnictwo

 

 

27,1

11,4

Oświata

18,8

9,8

0,9

1,3

Ochrona zdrowia

38,1

6,9

39,1

12,0

Pomoc społeczna

10,6

3,1

0,3

0,1

Kultura

0,1

0,8

4,6

3,9

Kultura fizyczna i sport

0,3

2,3

1,0

6,8

Administracja

6,0

3,1

7,0

1,8

 

 

Trzeba jeszcze dodać, że na zmianę struktury wydatków budżetowych miało wpływ przejmowanie wielu obowiązków odnoszących się do gospodarki komunalnej przez spółki miejskie, finansujące te zadania samodzielnie lub z niewielką pomocą budżetów miejskich. Ale nawet przyjmując tę poprawkę, musimy stwierdzić, że przesunięcia w hierarchii priorytetów polityk inwestycyjnych są bardzo wyraźne.

 

Metoda rankingu

Metoda obliczania wskaźników rankingu inwestycyjnego jest od lat taka sama, ale warto przypomnieć najważniejsze elementy. Pod uwagę bierzemy nie wszystkie inwestycje  samorządowe, tylko skierowane na rozwój infrastruktury technicznej. Nie sugerujemy, że są one ważniejsze na przykład od tych związanych z oświatą czy kulturą. Ale warto się im przyglądać, bo są bezpośrednio powiązane z warunkami stwarzanymi dla rozwoju gospodarczego (oczywiście na gospodarkę wpływa też stan oświaty, ale jest to wpływ oddziałujący w dłuższym okresie). Inwestycje samorządowe w infrastrukturę techniczną koncentrują się w trzech działach:

  • transport (przede wszystkim remonty i budowa dróg administrowanych przez samorządy, ale także tabor związany z lokalnym transportem zbiorowym),
  • gospodarka komunalna (sieci wodociągowe i kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, oświetlenie ulic itp.); do tej branży obok działów klasyfikacji budżetowej: „gospodarka komunalna” oraz „zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę”, zaliczamy też wydatki na infrastrukturę wiejską, klasyfikowane zazwyczaj do działu „rolnictwo”,
  • gospodarka mieszkaniowa.

 

Bierzemy pod uwagę wydatki wyrażone w cenach stałych z 2010 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, liczone jako średnia z ostatnich trzech lat (bierzemy pod uwagę lata 2008–2010).

 

Od kilku lat zestawienie wszystkich wydatków inwestycyjnych uzupełniamy zestawieniem wydatków sfinansowanych ze środków własnych – to znaczy bez dotacji inwestycyjnych. Niektórzy samorządowcy sugerują, że o prawdziwej aktywności władz lokalnych świadczą inwestycje finansowane ze środków własnych, a nie takie, w których jedyny wysiłek polegał na wywalczeniu dotacji. To stwierdzenie dyskusyjne, ale faktem jest, że pominięcie dotacji znacznie więcej mówi nam o zdolności samodzielnego generowania rozwoju. Temu spojrzeniu z punktu widzenia zdolności wygospodarowywania własnych środków poświęcona jest dodatkowa kolumna w rankingu pokazująca, jak zestawienie wyglądałoby, gdybyśmy pominęli środki uzyskane za pośrednictwem dotacji.

 

Drugą, także wprowadzoną już 6 lat temu, „innowacją” jest próba oszacowania tych wydatków inwestycyjnych samorządów, które nie znajdują odzwierciedlenia w budżecie. Dane ze sprawozdań z wykonania budżetów JST są niepełne. Zniekształcenie wynika z nieuwzględnienia wydatków stanowiących de facto o wysiłku samorządu, a finansowanych przede wszystkim ze środków własnych spółek komunalnych i przychodów lokalnych funduszy celowych (sporadycznie zdarza się także, że własne środki przeznaczają na inwestycje – bez pośrednictwa budżetu miasta – komunalne zakłady budżetowe). W efekcie pozycja miasta w rankingu zależna jest od formy organizacyjno-prawnej wykonywania niektórych zadań, przy czym w prezentowanych zestawieniach preferowane są te miasta, które utrzymują liczne zakłady budżetowe, a nie spółki. Zdarzało się, że skarbnicy czy burmistrzowie niektórych miast zwracali mi uwagę na to, że w ich odczuciu pozycja ich miasta została zaniżona właśnie ze względu na fragmentaryczność danych, które zostały wzięte pod uwagę.

 

Staramy się skalę tego błędu ograniczyć. Wychodząc z założenia, że zniekształcenie wyników jest zazwyczaj szczególnie istotne w dużych miastach, rozsyłamy do wszystkich miast na prawach powiatu ankietę, prosząc o podanie informacji o wielkości inwestycji finansowanych przez spółki, lokalne fundusze i zakłady budżetowe. Niestety, gromadzone w ten sposób dane są niepełne. O ile w 2008 roku (najlepszym pod tym względem) na naszą ankietę odpowiedziało 59 na ogólną liczbę 65 miast na prawach powiatu, to w kolejnych latach wyniki są coraz gorsze. W 2009 sytuacja wyglądała jeszcze nieźle – dostaliśmy 57 wypełnionych ankiet. Ale w roku 2010 było ich już tylko 38, a w roku 2011 zaledwie 31, a więc mniej niż połowa. Trudno powiedzieć, z czego wynika ten spadek gotowości odpowiadania na pytania. Faktem jest, że ankiety realizowaliśmy w miesiącach wakacyjnych (czerwiec, lipiec), ale tak było i w latach poprzednich. Wśród największych miast, z których nie dostaliśmy w tym roku informacji o inwestycjach spółek komunalnych są: Kraków, Bydgoszcz, Lublin, Katowice, Kielce, Olsztyn, Gorzów Wlkp. i Zielona Góra. Wśród miast na prawach powiatu niebędących miastami wojewódzkimi odsetek zwrotów wygląda jeszcze gorzej – na 47 miast ankiety dostaliśmy tylko 18. Tam, gdzie brakuje danych ankietowych, zaznaczamy to stosownym komentarzem w zestawieniu rankingowym. Tak więc w przypadku największych miast wyniki rankingu uwzględniają szerszy zakres inwestycji komunalnych.

 

Trzeba podkreślić, że prezentowane rezultaty opierają się na zaufaniu do miast będących naszymi respondentami. Przyjęliśmy, że ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie weryfikowaliśmy otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których miasto ma przynajmniej 50 proc. udziałów.

 

Środki pozabudżetowe

Pamiętając, że dane, którymi dysponujemy, są bardzo niepełne, trzeba zauważyć, że w dalszym ciągu znaczną część wydatków inwestycyjnych dużych miast (jak zaznaczyłem wcześniej, tylko tam zbieraliśmy dane) stanowią środki znajdujące się poza budżetem. W 2010 roku ze środków własnych prawie 4 mld zł zainwestowały spółki miejskie działające w sferze infrastruktury technicznej. Spółki pozyskały ok. 1,25 mld zł dotacji z funduszy unijnych. W porównaniu z wielkością wydatków w spółkach środki przeznaczane na inwestycje przez lokalne fundusze celowe (85 mln zł) i zakłady budżetowe (21 mln zł) są już stosunkowo mało istotne. Środki spółek odgrywają znaczącą rolę przede wszystkim w miastach największych, w niektórych są one porównywalne z wydatkami inwestycyjnymi z budżetów tych miast.

 

Wyniki rankingu

To jeden z tych rankingów, w których pozycje laureatów zmieniają się najszybciej. Taka już jest natura wydatków inwestycyjnych – są one zmienne w czasie, po latach intensywnego wydatkowania środków przychodzą lata spowolnienia, przeznaczone często na spłacanie zadłużenia zaciągniętego na projekty rozwojowe. Fluktuacji tych nie niweluje nawet branie pod uwagę średnich z kolejnych 3 lat (w tym roku objęliśmy badaniem lata 2008–2010).

 

Wśród miast wojewódzkich pierwszy w tym roku Gdańsk był rok temu na 5. pozycji, a ubiegłoroczny zwycięzca Poznań znalazł się na miejscu 4. Wśród pozostałych miast na prawach powiatu dwie pierwsze pozycje nie zmieniły się – zajmują je Zabrze i Tychy – ale na pozostałych miejscach zmian jest dużo i bywają znaczące. Ciekawe, że zarówno w czołówce, jak i w ogonie rankingu miast na prawach powiatu, bardzo dużo jest miast śląskich. W pierwszej dziesiątce aż 7 (Zabrze, Tychy, Żory, Jaworzno, Bytom, Bielsko-Biała, Rybnik). Ale miasta GOP zajmują także 6 ostatnich pozycji rankingu.

 

Wśród miast powiatowych identyczna jest pierwsza trójka – są to miasta wokół największych aglomeracji: Piaseczno, Grodzisk Mazowiecki i Pruszcz Gdański. Ale już czwarty – Janów Podlaski – w ciągu jednego roku awansował z miejsca 161. Wśród małych miast ubiegłoroczny zwycięzca – Jastarnia – znalazł się na 3. miejscu, zwyciężyła Krynica Morska (która zwyciężała już wcześniej w naszym rankingu, ostatni raz w 2005 roku). Wśród gmin wiejskich od lat nieprzerwanie przewodzą Kleszczów i Rewal, a wśród województw – lubuskie.

 

Warto zauważyć, że w kategorii „wydatki inwestycyjne bez uzyskanych dotacji” tylko w kilku przypadkach lider jest ten sam co w kategorii „open”. W przypadku miast wojewódzkich, pozostałych miast na prawach powiatu i miast powiatowych pierwsze miejsce w obu klasyfikacjach zajęły inne miasta. Najwyższe wydatki inwestycyjne finansowane ze środków własnych zanotowały:

− wśród miast wojewódzkich − Wrocław,

− wśród pozostałych miast na prawach powiatu – Tychy,

− wśród miast powiatowych – Pruszcz Gdański.

 

 

Ranking do pobrania