Inwestycje w infrastrukturę techniczną - Hamowanie i spadanie

Rok 2011 przyniósł wyraźny spadek wielkości inwestycji samorządowych. Kłopoty z zadłużeniem, naciski Ministerstwa Finansów na ograniczanie deficytu budżetów samorządowych, nowe obciążenia finansowe związane z realizowanymi zadaniami bieżącymi, spadające niektóre dochody podatkowe, to wszystko spowodowało, że nawet fundusze unijne zasilające budżety samorządowe tym razem okazały się niewystarczające, by skutecznie podtrzymać słabnące inwestycje lokalne.

 

Od ponad 20 lat inwestycje samorządowe zmieniają się w kilkuletnich cyklach. Niczym w przypowieści biblijnej następują po sobie na przemian lata tłuste i chude. Początek lat dziewięćdziesiątych to spadki łączące się z najtrudniejszym okresem transformacji ustrojowej. Po nich przyszedł trwający od 1993 do 1997 roku dynamiczny wzrost, po którym nastąpił kilkuletni spadek wiązany ze stagnacją gospodarki. Przełamanie nastąpiło dopiero wraz z ożywieniem wywołanym w znacznym stopniu przystąpieniem do Unii Europejskiej w 2004 roku.

 

Chude lata

Teraz przyszła pora na kilka lat chudych – wyhamowanie tendencji wzrostowej było zauważalne już w 2010 roku, a rok 2011 przyniósł wyraźny spadek wielkości inwestycji samorządowych. Kłopoty z zadłużeniem, naciski Ministerstwa Finansów na ograniczanie deficytu budżetów samorządowych, nowe obciążenia finansowe związane z realizowanymi zadaniami bieżącymi, spadające niektóre dochody podatkowe, to wszystko spowodowało, że fundusze unijne zasilające budżety samorządowe nie okazały się tym razem skuteczną tarczą podtrzymującą inwestycje lokalne. Zachodzi obawa, że na odwrócenie trendu trzeba będzie poczekać do rozpędzenia się nowej unijnej perspektywy finansowej (2014–2020). Co więcej, w związku z cały czas dotkliwym kryzysem gospodarki europejskiej kształt i wielkość budżetu unijnego na kolejne lata wciąż są spowite mgłą niepewności. Omówione tu pokrótce tendencje zmian w wydatkach inwestycyjnych ilustruje rys. 1.

 

Jedyną kategorią samorządów, która w 2011 roku zanotowała wzrost (o 6 proc.) były województwa. Z kolei w powiatach spadek był najdotkliwszy – prawie 20-proc. Miasta na prawach powiatu odnotowały ponad 10-proc., a gminy 5-proc. spadek wielkości inwestycji.

 

Odnosimy się tu do inwestycji finansowanych z budżetów samorządowych, ale z danych ankietowych zebranych przy okazji rankingu w miastach na prawach powiatu wynika, że spadek dotyczył także inwestycji spółek komunalnych. O ile w roku 2010 wydały one ze środków własnych na inwestycje w infrastrukturę techniczną prawie 4 miliardy złotych, to w roku 2011 wielkość ta spadla do niespełna 3 miliardów. Jeśli dodamy do tego likwidację gminnych i powiatowych funduszy celowych (które wprawdzie w niewielkim stopniu zasilały do tej pory inwestycje samorządowe) i zmniejszające się – od zawsze zresztą bardzo niewielkie – środki na inwestycje przeznaczane przez miejskie zakłady budżetowe, spadek inwestycji okazuje się niekwestionowanym faktem.

 

Rys. 1.

 

Zmiana struktury wydatków

Równocześnie ze zmianą wielkości strumienia inwestycji obserwujemy zmiany priorytetów inwestycyjnych samorządów. Pisałem o tym już przy okazji ubiegłorocznego rankingu, ale tegoroczne dane wzmacniają widoczne już wcześniej tendencje. Zaobserwować można także charakterystyczną ewolucję struktury realizowanych projektów, odpowiadającą zaspokajaniu kolejnych potrzeb i zmieniającym się priorytetom polityk rozwojowych. Najpierw była infrastruktura techniczna – gminy rozpoczynały swe programy od nadrabiania wieloletnich zapóźnień w dziedzinie zaopatrzenia w wodę (wodociągów). Nieco później (czasem z pewnych wahaniem) przerzuciły uwagę na kanalizację. Równocześnie w tym pierwszym okresie sporo środków popłynęło na telefonizację małych miejscowości. Gdzieś pod koniec lat dziewięćdziesiątych w centrum uwagi społeczności lokalnych i polityków gminnych znalazły się drogi. Nic zatem dziwnego, że inwestycje transportowe znalazły się na czele rankingu wydatków inwestycyjnych. W ostatnich latach obserwujemy natomiast dwa zjawiska. Pierwsze to renesans wydatków na gospodarkę komunalną – tym razem bardziej związany z dążeniem do wypełnienia wyśrubowanych norm unijnych w zakresie oczyszczania ścieków i gospodarki odpadami. Drugie zjawisko to coraz większa popularność inwestycji związanych z kulturą, kulturą fizyczną i sportem (choć najnowsze dane zdają się sugerować, że szczyt wydatków na inwestycje sportowe być może mamy już za sobą). Można dyskutować, czy gminy nie budują nadmiernej liczby aquaparków i czy wszystkie będą faktycznie właściwie wykorzystywane. Albo czy uzasadnione jest przeznaczanie sporych środków publicznych na inwestycje w obiekty sportu wyczynowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że po latach zaspokajania podstawowych potrzeb infrastrukturalnych przyszedł okres inwestowania w jakość życia mieszkańców, co łączy się przecież z możliwością wypoczynku. Coraz popularniejsze są zresztą poglądy wywodzące się z teorii wskazujących, że to podnoszenie jakości życia, atrakcyjności miast jako miejsc zamieszkania są podstawą nowoczesnego rozwoju lokalnego. A więc nie tylko infrastruktura, która przyciągnie inwestorów, ale także warunki, które sprawią, że będą chcieli u nas mieszkać dobrze wykształceni i poszukiwani na rynku pracy specjaliści.

Tę ewolucję struktury wydatków inwestycyjnych ilustrują dane w tabelach 1 i 2.

 

Tabela 1. Struktura wydatków inwestycyjnych gmin (w proc.)

 

Gminy

Miasta na prawach powiatu

1994

2000

2010

2011

2000

2010

2011

Transport

2,3

19,7

29,3

27,0

32,0

37,3

48,3

Gosp. komunalna

69,0

48,3

35,4

35,3

31,1

11,5

6,6

Gosp. mieszkaniowa

7,0

5,0

4,5

4,7

9,5

6,4

6,4

Oświata

10,2

16,0

10,0

8,0

9,8

7,1

5,2

Ochrona zdrowia

2,0

0,8

0,6

0,5

4,1

3,0

2,0

Pomoc społeczna

0,2

0,3

0,4

0,4

1,2

2,0

0,9

Kultura

1,0

1,1

5,2

4,5

2,3

6,3

4,9

Kultura fizyczna i sport

0,9

3,5

8,8

8,1

5,0

15,6

9,4

Administracja

2,3

2,3

1,2

1,5

3,0

1,7

1,8

 

Tabela 2. Struktura wydatków inwestycyjnych powiatów i województw (w proc.)

 

Powiaty

Województwa

2000

2010

2011

2000

2010

2011

Transport

18,4

67,3

63,1

17,8

52,1

53,0

Rolnictwo

 

 

 

27,1

11,4

13,9

Oświata

18,8

9,8

10,6

0,9

1,3

1,2

Ochrona zdrowia

38,1

6,9

5,3

39,1

12,0

10,4

Pomoc społeczna

10,6

3,1

2,55

0,3

0,1

0,1

Kultura

0,1

0,8

0,8

4,6

3,9

4,2

Kultura fizyczna i sport

0,3

2,3

1,8

1,0

6,8

3,6

Administracja

6,0

3,1

3,2

7,0

1,8

1,4

 

Trzeba jeszcze dodać, że tabele 1 i 2 oddają tylko strukturę wydatków finansowanych z budżetu. Nieco inna byłaby po uwzględnieniu inwestycji prowadzonych (samodzielnie lub z niewielką pomocą budżetów miejskich) przez spółki komunalne – z pewnością wyższy byłby wtedy udział wydatków na infrastrukturę komunalną. Ze względu na coraz powszechniejsze przejmowanie tych zadań przez spółki porównania w czasie nie są do końca precyzyjne. Ale nawet przyjmując poprawkę na tę zmianę musimy stwierdzić, że przesunięcia w hierarchii priorytetów polityk inwestycyjnych są bardzo wyraźne.

 

Metoda rankingu

Metoda obliczania wskaźników rankingu inwestycyjnego jest od lat taka sama, ale warto przypomnieć jej najważniejsze elementy. Pod uwagę bierzemy nie wszystkie inwestycje  samorządowe, a tylko te, które skierowane są na rozwój infrastruktury technicznej. Nie sugerujemy, że są one ważniejsze na przykład od tych związanych z oświatą czy kulturą. Ale warto się im przyglądać, bo są najbardziej bezpośrednio powiązane z warunkami stwarzanymi dla rozwoju gospodarczego (oczywiście na gospodarkę wpływa też stan oświaty, ale jest to wpływ oddziałujący w dłuższym okresie). Inwestycje samorządowe w infrastrukturę techniczną koncentrują się w trzech działach:

  • transport (przede wszystkim remonty i budowa dróg administrowanych przez samorządy, ale także tabor związany z lokalnym transportem zbiorowym),
  • gospodarka komunalna (sieci wodociągowe i kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, oświetlenie ulic itp.) – do tego działu, oprócz działów klasyfikacji budżetowej „gospodarka komunalna” oraz „zaopatrzenie w energię elektryczną gaz i wodę”, zaliczamy też wydatki na infrastrukturę wiejską, klasyfikowane zazwyczaj do działu „rolnictwo”,
  • gospodarka mieszkaniowa.

 

Bierzemy pod uwagę wydatki wyrażone w cenach stałych z 2011 roku, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, liczone jako średnia z ostatnich trzech lat (tym razem brane są pod uwagę lata 2009–2011).

 

Od kilku lat zestawienie wszystkich wydatków inwestycyjnych uzupełniamy zestawieniem według wydatków sfinansowanych ze środków własnych – to znaczy bez otrzymanych dotacji inwestycyjnych. Niektórzy samorządowcy sugerują, że o prawdziwej aktywności władz lokalnych świadczą inwestycje finansowane ze środków własnych, a nie takie, w których jedyny wysiłek polegał na wychodzeniu dotacji. Jest to stwierdzenie dyskusyjne, ale faktem jest, że pominięcie dotacji znacznie więcej mówi nam o zdolności do samodzielnego generowania rozwoju. Temu spojrzeniu z punktu widzenia zdolności wygospodarowywania własnych środków poświęcona jest dodatkowa kolumna w rankingu pokazująca, jak zestawienie wyglądałoby, gdybyśmy pominęli środki uzyskane za pośrednictwem dotacji.

 

Drugą, także wprowadzoną już 7 lat temu, „innowacją” jest próba oszacowania tych wydatków inwestycyjnych samorządów, które nie znajdują odzwierciedlenia w budżecie. Dane ograniczające się do tych pochodzących ze sprawozdań z wykonania budżetów JST są bowiem niepełne. Zniekształcenie wynika z nieuwzględnienia wydatków stanowiących de facto o wysiłku samorządu, a finansowanych przede wszystkim ze środków własnych spółek komunalnych i z przychodów lokalnych funduszy celowych (sporadycznie zdarza się także, że własne środki przeznaczają na inwestycje – bez pośrednictwa budżetu miasta – komunalne zakłady budżetowe). W efekcie zdarza się, że pozycja miasta w rankingu zależna jest od formy organizacyjno-prawnej wykonywania niektórych zadań, przy czym w prezentowanych zestawieniach preferowane są te miasta, które utrzymują liczne zakłady budżetowe, a nie spółki. Zdarzało się, że skarbnicy czy burmistrzowie niektórych miast zwracali mi uwagę na to, że w ich odczuciu pozycja ich miasta została zaniżona właśnie ze względu na fragmentaryczność danych, które zostały wzięte pod uwagę.

 

Staramy się skalę tego błędu ograniczyć. Wychodząc z założenia, że wspomniane tutaj zniekształcenie wyników jest zazwyczaj szczególnie istotne w dużych miastach, rozsyłamy do wszystkich miast na prawach powiatu ankietę, prosząc o podanie informacji o wielkości inwestycji finansowanych przez spółki, lokalne fundusze i zakłady budżetowe. Niestety, gromadzone w ten sposób dane są bardzo niepełne. O ile w 2008 r. (najlepszym pod tym względem) na naszą ankietę odpowiedziało 59 na ogólną liczbę 65 miast na prawach powiatu, to w kolejnych latach wyniki pod tym względem są gorsze. W roku 2010 (a więc z danymi za rok 2009) było ich już tylko 38, a w roku 2011 zaledwie 31, a więc mniej niż połowa! Na szczęście w tym roku sytuacja w tym zakresie znów poprawiła się – ankiety z danymi za rok 2011 dostaliśmy z 53 miast. Z miast wojewódzkich zabrakło tylko ankiet z Bydgoszczy i Olsztyna. Wśród pozostałych miast na prawach powiatu sytuacja wygląda gorzej – nie mamy danych z 10 na ogólną liczbę 47 miast. Tam, gdzie brakuje danych ankietowych, zaznaczamy to odpowiednim komentarzem w zestawieniu rankingowym.

 

Trzeba podkreślić, że prezentowane rezultaty opierają się na zaufaniu do danych z miast będących naszymi respondentami. Przyjęliśmy bowiem, że nadesłane ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie prowadziliśmy weryfikacji otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których miasto ma przynajmniej 50 proc. udziałów.

 

Wyniki rankingu

Jest to jeden z rankingów, w których pozycje laureatów zmieniają się najszybciej. Taka już jest natura wydatków inwestycyjnych – są one zmienne w czasie, po latach intensywnego wydatkowania środków przychodzą lata spowolnienia, przeznaczone często na spłacanie zadłużenia zaciągniętego na projekty rozwojowe. Fluktuacji tych nie niweluje nawet branie pod uwagę średnich z kolejnych 3 lat (w tym roku objęliśmy badaniem lata 2009–2011).

 

W dziewięcioletniej historii rankingu wśród miast wojewódzkich mieliśmy już 5 zwycięzców. Najczęściej, bo trzy razy, triumfował Poznań (ostatni raz w 2009 roku). Tym razem, po raz drugi z rzędu, zwyciężył Gdańsk. Wśród pozostałych miast na prawach powiatu po raz trzeci z rzędu pierwsze miejsce zajęło Zabrze. We wcześniejszych latach także trzykrotnie na czele znalazł się Płock, który tym razem zajął dopiero miejsce na początku czwartej dziesiątki.

 

Zmiana nastąpiła za to wśród miast powiatowych. Po czteroletniej hegemonii pierwsze miejsce straciło Piaseczno (tym razem miejsce 31.), zastąpione przez inne miasto położone w obszarze metropolitalnym – Pruszcz Gdański. Pruszcz od kilku lat był bardzo blisko czoła rankingu, ale na sam szczyt wspiął się dopiero po raz pierwszy.

 

Wśród pozostałych miast także po raz pierwszy zwyciężyło Nowe Warpno (zachodniopomorskie) – miasto, które dopiero kilka lat temu dołączyło do grona najzamożniejszych (stało się to dzięki opodatkowaniu dużych akwenów wodnych na jego terytorium). Czterokrotny zwycięzca w tej kategorii – Krynica Morska – zajął tym razem drugie miejsce.

„Najnudniejsza” jest sytuacja wśród gmin wiejskich – od ośmiu lat pierwsza dwójka wygląda identycznie: Kleszczów (łódzkie) i Rewal (zachodniopomorskie).

Przewidywalne są także wyniki wśród województw. Po raz szósty z kolei pierwsze miejsce zajęło lubuskie. Uderzające jest dopiero piętnaste (przedostatnie) miejsce województwa mazowieckiego, które wprawdzie nigdy nie było zwycięzcą, ale w ubiegłych latach zawsze znajdowało się blisko czołówki. Do tego spadku prawie na pewno przyczyniły się głośne kłopoty związane z obciążeniem wyjątkowo dolegliwym w okresie spowolnienia gospodarczego podatkiem zwanym „janosikowym”.

Wśród powiatów pierwsze miejsce zajął przasnyski, od wielu lat plasujący się w czołówce, będący zresztą zwycięzcą naszego rankingu już w 2005 roku.

 

Inaczej niż w roku ubiegłym, w aż pięciu na siedem przeprowadzonych zestawień lider w kategorii „wydatki inwestycyjne finansowane ze środków własnych, bez otrzymanych dotacji” jest ten sam, co w „rankingu podstawowym”. Pierwszym wyjątkiem są miasta na prawach powiatu, gdzie najwięcej inwestycji ze środków własnych sfinansowało Świnoujście, zajmujące czwarte miejsce w rankingu w „kategorii open”. Drugi wyjątek to powiaty, których inwestycje w największym stopniu uzależnione są od pozyskiwanych środków zewnętrznych. Najwięcej w infrastrukturę techniczną zainwestowały ze środków własnych powiaty ostrołęcki (3. miejsce w zestawieniu ogólnym) i inowrocławski (zajmujący dopiero 63. miejsce w rankingu podstawowym).

 

Ranking do pobrania