Kryzys nie załamał dochodów

Biorąc pod uwagę wciąż niestabilną sytuację gospodarki europejskiej, znane powszechnie trudności z opanowaniem długu publicznego i inne niesprzyjające warunki zewnętrzne, obraz dochodów samorządowych w 2010 roku trzeba ocenić pozytywnie. Wprawdzie bardzo powoli, ale dochody rosną.

 

Mimo trudności budżet państwa nie zmniejszył zasilania samorządów poprzez subwencję ogólną. Wielkość inwestycji samorządowych pnie się ciągle w górę. Dokładniejsze ilustracje omawianych tu trendów można znaleźć w tabelach 1 i 2. Sceptycy (nie bez racji) odpowiedzą na to, że dochody wprawdzie rosną, ale samorządy obciążane są wciąż nowymi zadaniami, na które potrzeba więcej pieniędzy. Inwestycje rosną, ale tylko dlatego, że rekordowy jest strumień pieniędzy z funduszy europejskich. To oczywiście wszystko prawda, ale pamiętając o trudnych warunkach makroekonomicznych, powinniśmy przyznać, że sytuacja finansowa samorządów jest lepsza, niż można się było tego spodziewać.

 

Tabela 1. Zmiany wielkości dochodów samorządów w latach 2008–2010 (w cenach stałych)

 

Wzrost/spadek w procentach

2009/2008

2010/2009

Dochody ogółem

Powiaty

+6,9

+9,2

Miasta na prawach powiatu

-1,7

+4,4

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

-0,7

+8,3

Gminy wiejskie

+2,3

+9,1

Wydatki majątkowe

Powiaty

+50,2

+24,4

Miasta na prawach powiatu

+6,0

-0,8

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

+18,3

+15,5

Gminy wiejskie

+25,2

+29,6

 

 

Obraz dochodów wygląda nieźle, zwłaszcza jeśli sięgniemy do nieodległej przeszłości, porównując dynamikę roku 2010 ze zmianami obserwowanymi w roku 2009. W miastach obserwowaliśmy wtedy niewielkie spadki, teraz widzimy wzrost. W powiatach i gminach wiejskich tempo wzrostu jest wyższe niż rok wcześniej.

 

Niezgodny z tym obrazem jest niewielki spadek realnej wielkości inwestycji w miastach na prawach powiatu. Ale po pierwsze, spadek ten jest czymś naturalnym po kilku latach bardzo wysokiej aktywności w tym zakresie; po drugie, z dostępnych danych wynika, że bardzo aktywne były ostatnio spółki miejskie pozyskujące wielomilionowe dotacje z funduszy europejskich. Dla pełnego obrazu powinniśmy więc uwzględnić także te dane (do zagadnienia tego obiecuję wrócić jesienią przy okazji rankingu wykorzystania środków unijnych).

 

Ciekawe są zmiany w poszczególnych kategoriach dochodów (tabela 2.). W 2009 dochody własne spadały, a w 2010 rosły we wszystkich kategoriach budżetów samorządowych. Udziały w PIT i CIT nadal spadają, ale tempo tego spadku jest znacznie niższe niż jeszcze rok wcześniej. W gminach wiejskich wpływy z tytułu udziałów zaczęły nawet rosnąć, choć trzeba przyznać, że znaczenie tego źródła jest w tej kategorii jednostek samorządowych stosunkowo niewielkie. Wpływy z podatku od nieruchomości rosły w 2010 roku szybciej niż w 2009. Zwolniło za to tempo wzrostu otrzymywanych subwencji (w gminach wiejskich pojawił się nawet minimalny spadek).

 

Tabela 2. Zmiany wielkości poszczególnych kategorii dochodów samorządowych w latach 2008–2010 (w cenach stałych)

 

Wzrost/spadek w procentach

2009/2008

2010/2009

Dochody własne (wraz z udziałami w podatkach państwowych)

Powiaty

-3,2

+8,4

Miasta na prawach powiatu

-9,3

+3,6

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

-5,9

+3,9

Gminy wiejskie

-4,7

+6,3

Udziały w CIT

Powiaty

-9,6

-7,9

Miasta na prawach powiatu

-17,1

-16,8

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

-9,9

-12,2

Gminy wiejskie

-7,7

+6,2

Udziały w PIT

Powiaty

-10,8

-1,4

Miasta na prawach powiatu

-6,9

-4,6

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

-10,3

-1,4

Gminy wiejskie

-10,2

+0,4

Podatek od nieruchomości

Miasta na prawach powiatu

+1,5

+3,6

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

+2,3

+3,8

Gminy wiejskie

+2,2

+4,5

Subwencja ogólna

Powiaty

+10,2

+3,2

Miasta na prawach powiatu

+7,0

+1,8

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

+6,1

+1,2

Gminy wiejskie

+7,2

-0,3

 

Żeby nie było zbyt różowo, trzeba wspomnieć, że w 2010 roku w dalszym ciągu rosło zadłużenie samorządów. W wielkich miastach (które już wcześniej bardzo intensywnie zadłużały się) dynamika ta była nieco niższa niż w 2009, ale w pozostałych kategoriach jednostek samorządowych wzrost był bardzo znaczny (nic dziwnego, że wywołał zdecydowaną – choć nie zawsze racjonalną – reakcję Ministerstwa Finansów, o której sporo już pisano na łamach „Wspólnoty”). Dynamikę zadłużenia samorządów ilustruje rys. 1.

 

Rys. 1.

 

 

Do poszczególnych poruszanych tu zagadnień (inwestycje, zadłużenie, środki unijne) będę jeszcze wracał w kolejnych numerach „Wspólnoty”, przedstawiając kolejne rankingi.

Wyniki rankingu zamożności samorządów należy oglądać na takim właśnie tle ogólnym.

 

Zasady rankingu

W tym roku zdecydowałem się na stosunkowo drobną, ale istotną zmianę metodologii obliczania wskaźnika zamożności.

W ubiegłych latach brane były pod uwagę wszystkie dochody budżetu samorządowego. Tym razem zdecydowałem się pominąć wpływy z dotacji. Zwłaszcza w okresie tak intensywnego korzystania z funduszy unijnych dotacje mają chwilowy, ale bardzo silny wpływ na wielkość dochodów. Wpływ wielkiej dotacji inwestycyjnej potrafi wywindować samorząd bardzo wysoko w rankingu. Jest to awans chwilowy (incydentalny) i niemający związku z trwałym wzrostem zamożności budżetu. Wydaje się więc, że uwzględnienie tylko dochodów własnych i otrzymywanych subwencji lepiej oddaje hasło naszego rankingu („zamożność”).

 

Tak jak w ubiegłych latach wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw) – tzw. janosikowe. 

 

Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, by porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiatowe i wojewódzkie nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków.

Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności w 2010 roku.

 

Wyniki rankingu

Mimo modyfikacji metody obliczania wskaźnika, wyniki rankingu wykazują dużą stabilność. Wśród województw drugi raz z rzędu zwycięża lubuskie. Wśród miast wojewódzkich od niepamiętnych czasów na pierwszym miejscu znajduje się Warszawa, a wśród pozostałych miast na prawach powiatu Sopot. Analogiczna jest sytuacja wśród miast powiatowych (stały lider – Polkowice) i gmin wiejskich (Kleszczów). Nieco więcej zmian obserwujemy wśród miast małych, ale pierwsza trójka jest identyczna jak w ubiegłym roku, zmienia się tylko kolejność wewnątrz tej grupy (Krynica Morska, Nowe Warpno, Międzyzdroje; zresztą aż pięć pierwszych pozycji w tej kategorii okupują gminy nadmorskie).

 

Jak zwykle najbardziej niestabilne są wyniki wśród powiatów. Jak wiadomo, powiaty są najsłabszym finansowo ogniwem systemu samorządu terytorialnego w Polsce. W znacznej mierze zależne są od transferów z budżetu państwa, a te nie zawsze są stabilne, stąd daleko idące coroczne przetasowania rankingu. Tegoroczny lider – powiat człuchowski – rok temu był drugi, a zeszłoroczny zwycięzca – powiat węgorzewski – spadł na 11. miejsce.

 

Wyniki, jakie są każdy widzi. Warto jednak zwrócić uwagę na dwa ciekawe zjawiska. Pierwsze to dość sensacyjna zmiana na pozycji „lidera absolutnego”. Od wielu lat przyzwyczailiśmy się mówić, że najbogatszym samorządem w Polsce jest gmina wiejska Kleszczów. Tymczasem według danych za rok 2010 Kleszczów znalazł się „dopiero” na trzecim miejscu. Wyższe dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca mają Krynica Morska i Nowe Warpno. Ponieważ ranking nie uwzględnia w tym roku dotacji, zmiany tej nie może tłumaczyć jakiś incydentalny wzrost dochodów związany np. z unijną inwestycją. Wyjaśnienia należy raczej szukać w zmianach odnoszących się do podatku od nieruchomości pobieranego od terenów zajmowanych przez wody powierzchniowe. Obszerniej pisałem już na ten temat przy okazji ubiegłorocznego rankingu. Warto jeszcze zwrócić uwagę, że Warszawa – postrzegana często jako najbogatsza w kraju miejscowość – zajmuje w naszym rankingu dopiero 21. miejsce wśród wszystkich gmin.

 

Drugie zjawisko, o którym chcę wspomnieć, to działanie subwencji równoważącej i regionalnej (czyli pobierania „podatku janosikowego”). W odróżnieniu od wielu mieszkańców Warszawy nie jestem totalnym przeciwnikiem tego systemu. Uważam, że bogatsze regiony (tak jak się to dzieje w wielu innych krajach europejskich) powinny dzielić się swoją zamożnością z obszarami o mniej korzystnym położeniu. Ale w szczegółach obecny system funkcjonuje dziwacznie. Dyskusji wymaga tak sposób „poboru od bogatych”, jak i „rozdysponowywania pomiędzy biednych”. Należałoby chyba tak zmodyfikować tę część subwencji, by brała pod uwagę nie tylko wielkość dochodów per capita, ale uwzględniała także zróżnicowanie kosztów prowadzenia działalności pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego (JST).

Dyskusyjne są także kryteria rozdziału środków z subwencji równoważącej, ale zagadnienie to wykracza daleko poza temat niniejszego komentarza. Dodatkowo system obliczania „janosikowego” oparty na danych historycznych działa w ten sposób, że zdarza się, iż „złupiony bogacz” staje się znacznie uboższy od biednych, którym Janosik rozdaje złupione dobra. Najlepszą ilustracją tego zjawiska jest Mazowsze. Jest to drugi największy w Polsce płatnik „janosikowego” (w 2010 roku wkład Mazowsza wyniósł ponad 930 mln zł – por. także tabela 3.). W rezultacie w tabeli dochodów Mazowsze znajduje się dopiero na 13. miejscu wśród województw. To i tak lepiej niż rok temu, kiedy było na miejscu 15. Wraz z powrotem koniunktury gospodarczej sytuacja wróci zapewne do normy (w latach 2005–2007 Mazowsze było na pierwszym miejscu), ale obecna sytuacja wygląda dość absurdalnie. W mniej drastyczny sposób podobne zjawisko odnosi się do Poznania (trzeci największy płatnik „janosikowego” w 2010 roku) – po zapłaceniu haraczu miasto znajduje się dopiero na siódmym miejscu wśród miast wojewódzkich, a więc niżej od miast płacących znacznie niższą składkę.

 

 

Tabela 3. Najwięksi płatnicy „podatku janosikowego” w 2010 roku

 

W mln zł

W zł w przeliczeniu na 1 mieszkańca

Warszawa

966,0

563

Mazowsze

939,3

180

Poznań

76,6

138

Kraków

64,4

71

Wrocław

53,3

84

Katowice

39,9

129

Kleszczów

39,3

8470

Gdańsk

36,2

79

Powiat piaseczyński

36,1

487

Polkowice

27,2

1034

Powiat pruszkowski

24,7

164

Płock

23,2

183

Łódź

22,7

31

Gdynia

19,2

77

Powiat warszawski-zachodni

18,0

171

Dolny Śląsk

16,4

6

Dąbrowa Górnicza

14,4

113

Szczecin

12,6

31

Powiat poznański

12,1

38

Piaseczno

11,7

167

Sopot

11,4

296

Tarnowo Podgórne

10,0

475

Suchy Las

9,5

645

 

 

Na koniec zauważmy, że rozpiętości w potencjale dochodowym polskich samorządów są wciąż bardzo znaczne. Dochody per capita w najbogatszej gminie (Krynica Morska) są ponad 43 razy wyższe niż w gminie najbiedniejszej (Pieszyce w woj. dolnośląskim). Jeśli weźmiemy pod uwagę grupy 10 proc. gmin najbiedniejszych i najbogatszych, to dochody w tej pierwszej są przeciętnie ponad dwa razy niższe niż w tej drugiej grupie.

 

Skonstatujmy na koniec, że wyniki rankingu potwierdzają znany od dawna i stabilny układ nierówności regionalnych (por. tabela 4.). Wśród województw, których gminy znacznie częściej znajdują się wśród najzamożniejszych niż wśród najbiedniejszych, znajdują się: mazowieckie, pomorskie, śląskie, zachodniopomorskie. W odwrotnej sytuacji (nadreprezentacja gmin o najniższych dochodach) znajdują się kujawsko-pomorskie, lubelskie, podlaskie, świętokrzyskie.

 

Tabela 4. Rozkład regionalny zamożności i ubóstwa gmin w Polsce

 

Liczba gmin wśród 5 proc.:

 

najbiedniejszych

najbogatszych

Dolnośląskie

13

10

Kujawsko-Pomorskie

6

2

Lubelskie

38

2

Lubuskie

1

3

Łódzkie

10

7

Małopolskie

7

5

Mazowieckie

3

23

Opolskie

3

3

Podkarpackie

8

5

Podlaskie

6

3

Pomorskie

1

14

Śląskie

4

18

Świętokrzyskie

10

3

Warmińsko-Mazurskie

2

2

Wielkopolskie

10

12

Zachodniopomorskie

2

15

Pełen Ranking do pobrania