Najbogatsi w okresie stagnacji

We wszystkich kategoriach samorządów dodatnią dynamiką częściej odznaczają się jednostki mniej zamożne, spadki częściej pojawiają się w samorządach bogatszych. Zależność ta jest nieco słabsza w przypadku powiatów, silniejsza w gminach i województwach. Czyżby więc przeżywane trudności sprzyjały zmniejszaniu nierówności?

 

Kiedy patrzymy na ponad 20-letnią historię samorządności w Polsce, możemy zauważyć, że lata tłuste przeplatają się z chudymi. I to nie pojedyncze lata, a całe serie, jak w biblijnej przypowieści – po kilku latach tłustych przychodzi kilka chudych itd. Okresy szybkiego wzrostu (dochodów, wydatków inwestycyjnych) obserwowaliśmy w latach 1992–1997, a potem 2004–2008.

 

W ostatnim okresie sytuacja jest bardziej złożona, ale coraz więcej wskazuje, że pora na kilka lat chudych. Nie jest to specjalnie zaskakujące, skoro w kryzysie gospodarczym (odbijającym się szczególnie dotkliwie na kondycji finansów publicznych) jest pogrążona praktycznie cała Europa. Polska jest i tak (jak na razie?) w bardzo dobrej sytuacji na tle wielu bliższych i dalszych sąsiadów. To samo można powiedzieć o koniecznych cięciach i napięciach w budżetach samorządowych – w bardzo wielu krajach europejskich jest pod tym względem jeszcze trudniej. Choć niezbyt to wielka dla nas pociecha.

 

Tendencje zmian

Jak więc wygląda na tym tle rok 2011? Najkrócej rzecz ujmując – stagnacja. Jeśli weźmiemy pod uwagę inflację, to możemy zauważyć, że wielkość dochodów w porównaniu z rokiem 2010 niemal nie zmieniła się. Najbardziej dynamicznie wzrosły w samorządach wojewódzkich – o 2,4 proc. W miastach na prawach powiatu o 1,1 proc. Ale w gminach i powiatach zmiana wyniosła nie więcej niż 0,5 proc. To zresztą i tak optymistyczny punkt widzenia. Nie wspominam już nawet o przekazywaniu nowych zadań, na które trzeba znaleźć środki, bo to zbyt skomplikowane zagadnienie na dyskusję w ramach krótkiego artykułu będącego komentarzem do rankingu.

 

Ale dochody w 2011 roku są w jakimś stopniu „zawyżone” w porównaniu z 2010 wskutek zmian prawnych, mających wpływ na zapisy księgowe. Przypomnijmy sobie, że do końca grudnia 2010 roku ustawa o finansach publicznych nakazała likwidację zakładów budżetowych działających w wielu sektorach usług świadczonych przez samorządy (zmiana dotyczyła np. przedszkoli, które w wielu gminach działały jako zakłady budżetowe). Zostały one przekształcone w jednostki budżetowe, a zatem środki, które wpływały przedtem bezpośrednio na konta likwidowanych zakładów, stały się teraz dochodami gminy. Wielkość funduszy pozostających w dyspozycji samorządów nie zmieniła się, ale patrząc czysto rachunkowo dochody budżetu wzrosły. Oczywiście w zestawieniu z miliardami, którymi obracają samorządy, zmiana ta nie była wielka, ale pokazuje, że bezpośrednie porównanie wielkości dochodów może być w jakimś stopniu mylące.

 

Struktura dochodów

Niekorzystnie zmieniała się w ostatnim roku także struktura dochodów. Przyjrzyjmy się bliżej poszczególnym kategoriom, pamiętając, że we wszystkich porównaniach odwołuję się do zestawień w cenach stałych, a zatem po uwzględnieniu inflacji.

 

Zacznijmy od dochodów własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu (bez udziałów we wpływach z PIT i CIT, zaliczanych do dochodów własnych w moim przekonaniu błędnie). Tak rozumiane dochody własne w 2011 roku spadły wszędzie oprócz województw (w tych ostatnich wzrosły o ponad 40 proc., ale pamiętajmy, że nawet po tej zmianie stanowią zaledwie nieco ponad 8 proc. dochodów tego szczebla samorządu). Spadki te były minimalne w gminach (0,4 proc. w miastach na prawach powiatu, 0,3 proc. w gminach) i nieco większe w powiatach (prawie 8 proc.).

 

Co ciekawe, tak jak i w poprzednich latach wzrosły dochody z największego podatku lokalnego – podatku od nieruchomości (o prawie 3 proc.), a także z podatku rolnego. W dalszym ciągu zmniejszał się natomiast udział podatku od czynności cywilnoprawnych, jeszcze kilka lat temu stanowiącego bardzo znaczne źródło dochodów, zwłaszcza w dużych miastach. W miastach na prawach powiatu wpływy z tego źródła spadły w porównaniu z rokiem ubiegłym o prawie 12 proc., a w pozostałych gminach o 8 proc.

 

Po kilkuletnim okresie spadków zaczęły za to rosnąć wpływy z tytułu udziałów w PIT i CIT – najwolniej w miastach na prawach powiatu, a najszybciej w małych gminach i powiatach. Różnica między dużymi miastami i resztą kraju zdaje się sugerować, że zmiany w gospodarce w ostatnim roku wykazywały więcej pozytywnych tendencji na polskiej prowincji, niż w największych ośrodkach.

 

We wszystkich typach samorządów wzrosła subwencja oświatowa (o ok. 2 proc.), ale łączna kwota subwencji ogólnej obniżyła się wszędzie, z wyjątkiem miast na prawach powiatu. Przypomnijmy, że od kilku lat przy narastających kłopotach budżetu państwa realna wielkość przekazywanej subwencji minimalnie wzrastała, co odróżniało Polskę od sytuacji samorządów w większości innych krajów europejskich. Było do przewidzenia, że taka sytuacja nie będzie się utrzymywać bez końca. W 2011 roku spadła głównie wielkość subwencji wyrównawczej (czyżby skala zróżnicowania zamożności się zmniejszała? – bardziej prawdopodobne wydaje się, że zmniejszono kwoty na część uzupełniającą, w mniejszym stopniu regulowaną przez zapisy ustawowe), a w województwach przede wszystkim subwencja regionalna, pochodząca z tzw. janosikowego, płaconego głównie przez Mazowsze. Bardziej szczegółowe zestawienie zmian w wielkości i strukturze dochodów znajduje się w tabeli 1.

 

Tabela 1. Zmiana wielkości dochodów w roku 2011 w porównaniu z 2010 (w proc. – w cenach stałych, po uwzględnieniu inflacji)

 

Województwa

Powiaty

Miasta na prawach powiatu

Pozostałe gminy

Dochody ogółem

+2,4

+0,4

+1,2

+0,5

Udziały w PIT

+4,5

+7,3

+2,2

+7,9

Udziały w CIT

+7,2

+18,8

+3,7

+17,6

Dochody własne (bez udziałów)

W tym:

– podatek od nieruchomości

– podatek od czynności cywilnoprawnych

+45,0

-7,5

-0,8

 

 +2,5

-11,9

-0,3

 

 +3,4

+7,7

 

Subwencja

W tym:

– wyrównawcza

– oświatowa

– równoważąca (regionalna)

-18,6

 

-16,3

+2,9

-37,0

-0,7

 

-12,7

+1,1

+9,2

+1,4

 

+8,8

+2,5

-14,8

-1,6

 

-6,2

+0,1

+0,4

Dotacje ogółem

W tym:

– na zadania inwestycyjne

+3,2

 

-15,3

+2,8

 

+48,2

+3,5

 

-46,0

-0,4

 

+18,2

 

O ile zmiany w wielkości dochodów nie są jakoś przełomowe w stosunku do tendencji obserwowanych w ostatnich latach, o tyle dużo zmieniło się w inwestycjach. Niestety, na gorsze. Jak widać na rysunku 1, poziom wydatków majątkowych obniżył się, i to po raz pierwszy od 2004 roku. Jedyną kategorią samorządów, w których realna wielkość inwestycji wzrosła (o 6 proc.) były województwa. W miastach na prawach powiatu spadek wyniósł niespełna 5 proc., ale w gminach i powiatach ponad 10 proc. O inwestycjach będę jeszcze dokładniej pisał jesienią, przy okazji jednego z kolejnych rankingów „Wspólnoty”.

 

Rys. 1.

 

Z przytoczonych powyżej danych wynika, że dotacje unijne przestały już wystarczać do ratowania dynamiki inwestycji samorządowych. Na dokładniejsze analizy przyjdzie czas przy okazji kolejnego rankingu wykorzystania środków unijnych, ale już teraz można zauważyć, że przyrost wielkości wydatków na projekty współfinansowane ze źródeł zagranicznych (razem z wkładem własnym) był w 2011 bardzo niewielki – zaledwie 5 proc., a jeśli weźmiemy pod uwagę tylko wydatki inwestycyjne, to jeszcze mniejszy – poniżej 3 proc. W powiatach i gminach wiejskich mieliśmy nawet do czynienia ze spadkiem. Dokładniejsze dane na ten temat znajdują się w tabeli 2. Dramatyczny spadek wydawanych środków zagranicznych dotyczył też związków komunalnych, choć trzeba pamiętać, że ich udział w wydatkach na projekty unijne jest minimalny (od 1,5 proc. takich wydatków w 2010 do 0,6 proc. w 2011).

 

Tabela 2. Zmiany wielkości wydatków na projekty współfinansowane ze środków zagranicznych (zmiana procentowa 2011 do 2010, z uwzględnieniem inflacji)

 

Wydatki ogółem

Wydatki inwestycyjne

Samorządy – ogółem

+5,3

+2,8

Województwa

+23,3

+28,1

Powiaty

-23,7

-45,7

Miasta na prawach powiatu

+23,4

+26,5

Gminy miejskie

+8,0

-1,3

Gminy miejsko-wiejskie

+3,5

+3,3

Gminy wiejskie

-4,5

-5,9

 

Na pocieszenie (przynajmniej pocieszenie ministra finansów) można dodać, że spadła dynamika przyrostu zadłużenia samorządów. Porównując z zeszłym rokiem realną wielkość zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji, minimalny wzrost (o niespełna 1 proc.) zauważamy tylko w przypadku województw. Co ciekawe, ponaddwukrotnie wzrosła wartość sprzedanych regionalnych obligacji, podczas gdy wielkość zaciąganych kredytów zmniejszyła się.

 

W innych kategoriach samorządów mamy do czynienia ze spadkiem wielkości nowego zadłużenia – od niewielkiego spadku w przypadku miast na prawach powiatu (o nieco ponad 3 proc.), poprzez znaczący w gminach (o 22 proc.), po dramatyczny w powiatach (spadek o ponad 35 proc.). Rygory ustawy o finansach publicznych nakazujące równoważenie budżetów bieżących najsilniej odbiły się na sytuacji i zdolności kredytowej powiatów. Sądzę, że obserwowane zmiany odzwierciedlają właśnie to zjawisko. Także o zmianach w poziomie zadłużenia będę pisał więcej jesienią przy okazji kolejnego rankingu poświęconego temu zagadnieniu.

 

Metoda rankingu

Zastosowana metoda obliczania wskaźnika użytego w rankingu jest identyczna jak rok temu. Tak jak w zeszłym roku pominięte zostały wpływy z dotacji celowych. Zwłaszcza w okresie tak intensywnego korzystania z funduszy unijnych dotacje mają chwilowy, ale bardzo silny wpływ na wielkość dochodów. Wpływ wielkiej dotacji inwestycyjnej potrafi wywindować samorząd bardzo wysoko w rankingu. Jest to awans chwilowy (incydentalny) i niemający związku z trwałym wzrostem zamożności budżetu. Wydaje się więc, że uwzględnienie tylko dochodów własnych i otrzymywanych subwencji lepiej oddaje hasłową „zamożność” naszego rankingu.

 

Tak jak w ubiegłych latach wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw) –  w środowiskach samorządowych tzw. podatek janosikowy. 

 

Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, by porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiaty i województwa nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków.

 

Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności każdej jednostki samorządowej.

 

Wyniki rankingu

Wyniki, jakie są, każdy widzi. Warszawa, Sopot, Polkowice, Krynica Morska, Kleszczów oraz powiat człuchowski są najzamożniejsze w swojej kategorii nie po raz pierwszy. Zmianę lidera widzimy tylko w województwach – zeszłoroczny zwycięzca – lubuskie – jest tym razem trzeci. Najzamożniejsze jest dolnośląskie. Natomiast mazowieckie – największy płatnik janosikowego – nie został złupiony aż tak jak rok temu, kiedy wylądował na 13. miejscu zestawienia, ale ten podatek zepchnął je z pierwszego na drugie miejsce.

 

Zamiast dokładniejszego omawiania tego, co jest widoczne w tabelach, proponuję w tym roku nieco inne spojrzenie. Po pierwsze, przyjrzyjmy się regionalnemu zróżnicowaniu zamożności samorządów gminnych. Mapa 1. przedstawia grupy decylowe zamożności – to znaczy podział wszystkich gmin na 10 równolicznych grup. Grupa I obejmuje 10 proc. jednostek najmniej zamożnych, a grupa X to 10 proc. gmin najbogatszych.

 

Zróżnicowanie potwierdza to, co polskim studiom regionalnym wiadomo od dawna, a co zmienia się bardzo powoli. Najwięcej gmin zamożnych (grupy IX i X) widzimy wokół największych miast, a także ogólnie w Polsce zachodniej. Pojawiają się też wyspy niektórych gmin przemysłowych (np. Sitkówka-Nowiny koło Kielc) oraz turystycznych. Zaskakuje nieco zamożność gmin bieszczadzkich, ale trzeba pamiętać, że w warunkach bardzo dużego rozproszenia osadnictwa i małej gęstości zaludnienia nasz wskaźnik zamożności akurat tam może być nieco mylący. Z kolei gminy najuboższe (I i II grupa) skupiają się przede wszystkim w Polsce wschodniej. Największe, zwarte skupisko jednostek z niskimi dochodami obserwujemy w pasie ciągnącym się od województwa świętokrzyskiego poprzez południową część lubelskiego.

 

Mapa 1. Zamożność samorządów gminnych – grupy decylowe według dochodów na głowę mieszkańca (w 2011 roku)

 

Opisywane w pierwszej części niniejszego artykułu zmiany dochodów w porównaniu z poprzednim rokiem odnoszą się do sytuacji w przeciętnym samorządzie. Dobrze jednak wiemy, że nie ma przeciętnych samorządów, sytuacja w poszczególnych jednostkach jest często zgoła odmienna od średniej ogólnopolskiej. Wskazują na to także dane w tabeli 3.

 

Tabela 3. Zmiany w poziomie dochodów samorządów w 2011 w porównaniu z 2010 rokiem

 

Wzrost dochodów

Spadek dochodów

ponad 10%

do 10%

do 10%

ponad 10%

Województwa

25%

19%

43%

13%

Powiaty

4%

71%

24%

1%

Miasta na prawach powiatu

6%

63%

29%

2%

Gminy

7%

47%

40%

6%

 

Widzimy, że wprawdzie w skali całego kraju dochody w samorządach wojewódzkich wzrosły o ponad 2 proc., to w nieco ponad połowie regionów obserwujemy spadek. Najlepiej pod tym względem wypada województwo dolnośląskie (wzrost dochodów w porównaniu z 2010 rokiem o ponad 22 proc.), a najgorzej warmińsko-mazurskie (spadek o 16 proc.). Dokładniej zróżnicowanie dynamiki dochodów w okresie 2010–2011 przedstawia mapa 2.

 

Mapa 2. Zmiany w poziomie dochodów samorządów wojewódzkich w okresie 2010-2011

 

Wśród powiatów rekordzistą jest iławski (województwo warmińsko-mazurskie) – wzrost dochodów o 29,5 proc., ale w co czwartym powiecie realne dochody obniżyły się. Przestrzenne zróżnicowanie zmian dochodów powiatów ilustruje mapa 3.

 

Mapa 3. Zmiany w poziomie dochodów samorządów powiatowych w okresie 2010–2011

 

Wśród miast na prawach powiatu najgorszą dynamiką dochodów odznacza się Sopot, co jednak nie przeszkodziło mu po raz kolejny zwyciężyć w naszym rankingu. Największy wzrost dochodów zanotowały miasta nienależące do najzamożniejszych: Żory (o 12 proc.) i Bytom (o 16 proc.).

 

Rozpiętości wśród gmin są gigantyczne. Przede wszystkim dochody obniżyły się w niemal co drugiej gminie. Największy spadek obserwujemy w gminach, które w poprzednim roku pobierały przyznane im przez sądy wyrównanie dochodów z podatku nieodprowadzanego w poprzednich latach (Nowe Warpno, Krynica Morska), ale ten spadek nie przeszkodził im rzecz jasna pozostać w grupie najzamożniejszych samorządów. Największy, ponad 40-proc. wzrost dochodów obserwujemy w gminach: Wicko (pomorskie), Nowy Kawęczyn (łódzkie) i Tryńcza (podkarpackie). Dynamikę zmian dochodów w gminach przedstawia dokładniej mapa 4.

 

Mapa 4. Zmiany w poziomie dochodów samorządów gminnych w okresie 2010–2011

 

Bliższa analiza wskazuje, że we wszystkich kategoriach samorządów dodatnią dynamiką częściej odznaczają się jednostki mniej zamożne, a spadki częściej pojawiają się w samorządach bogatszych. Zależność ta jest nieco słabsza (ale nadal istotna statystycznie) w przypadku powiatów, zaś silniejsza w gminach i województwach. Czyżby więc przeżywane trudności sprzyjały zmniejszaniu nierówności przestrzennych?

 

Ranking do pobrania