Najbogatsi 2012

Przedstawiamy wyniki jednego z najbardziej prestiżowych rankingów w Polsce: Zamożności Samorządów 2012. Choć w czołówkach poszczególnych kategorii samorządów od zeszłego roku nie ma spektakularnych przesunięć, warto prześledzić zmiany na przestrzeni lat. Ukazują tempo rozwoju oraz świadczą o jakości decyzji inwestycyjnych i admininistracyjnych, podejmowanych przez włodarzy i rady gmin, miast, powiatów i województw.

 

Nie ma się co oszukiwać, to był kolejny nienajlepszy rok dla polskich samorządów. Spowolnienie gospodarcze przekłada się na sytuację finansową, bo znaczna część źródeł dochodów budżetowych wykazuje wrażliwość na wahania cyklu koniunkturalnego. Rok temu odnotowaliśmy delikatny wzrost liczonych w cenach stałych (po uwzględnieniu inflacji) łącznych dochodów (w porównaniu z rokiem poprzednim). Wzrost ten wyniósł od 0,4 proc. w przypadku powiatów do 2,4 proc. w województwach. Wiele samorządów skarżyło się, że tak niewielka zmiana nie zrekompensowała wzrostu obciążeń wiążących się z nowymi zadaniami nakładanymi na samorządy. W związku z tym odczuwana była jako pogorszenie sytuacji finansowej. O tym, że nie były to tylko subiektywne odczucia narzekających polityków lokalnych, świadczy fakt spadku nadwyżki bieżącej budżetu.

 

Wygląda na to, że rok 2012 wypada pod tym względem jeszcze gorzej. Jedyną kategorią samorządów, w których realne (liczone w cenach stałych) dochody wzrosły, są miasta na prawach powiatu. Wzrost ten nie był zresztą duży, wyniósł poniżej 4 proc. (zob. tabela 1). W pozostałych kategoriach JST notujemy bądź stagnację (gminy – spadek o 0,3 proc.) bądź dość wyraźny spadek, sięgający 2,5 proc, w województwach i niemal 8 proc. w powiatach!

 

Tabela 1 pozwala także prześledzić strukturę tych zmian. Które dochody rosły, a które spadały? Odpowiedź na to pytanie pozwala nam na przybliżyć się do zrozumienia przyczyn obserwowanej sytuacji. W miastach na prawach powiatów niewielki wzrost zanotowała większość dużych kategorii dochodów, a więc dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe. Jedynym wyjątkiem są udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych, które spadły o prawie 1 proc. Co ciekawe, w tym samym czasie rosły one w innych samorządach (powiatach, innych gminach, województwach). Taka zmiana odbija zatem trendy demograficzne i migracyjne – zmniejszanie się liczby mieszkańców w większości dużych miast, a także wyprowadzanie się zamożnych podatników na przedmieścia. Jeśli do tego dodamy znane zjawisko rozliczania się z podatku PIT w swoich rodzinnych miejscowościach przez migrantów faktycznie mieszkających w wielkich miastach, taki rozkład zmian dochodów z PIT przestaje dziwić.

 

Patrząc na opisane powyżej trendy zmian nietrudno zauważyć, że stanowią one jeszcze jeden argument za odkładaną od wielu lat koniecznością uregulowania zarządzania wielkimi aglomeracjami miejskimi. Sytuacja znana z krajów Europy Zachodniej czy Ameryki Północnej, w których jednym z ważnych elementów regulacji metropolitalnych jest zapewnienie solidarności finansowania zadań w ubożejących miastach centralnych przez zamożne gminy podmiejskie, zbliża się do Polski.

 

Sytuacja jest także zróżnicowana wewnątrz grupy dochodów własnych miast na prawach powiatu. Kolejny rok mocno obniżyły się wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych (o ponad 20 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim!).Ten bardzo wrażliwy na cykl koniunkturalny podatek świadczy przede wszystkim o zastoju i spadku cen na rynku nieruchomości. Wpływy z tego podatku obniżały się zresztą także w innych gminach, ale tam tempo spadku było dużo mniejsze.

 

Biorąc pod uwagę trendy demograficzne uderza wzrost subwencji oświatowej. Choć ze względu na znane ułomności finansowania szkół, wzrost ten niekoniecznie prowadzi do likwidacji napięć w tym zakresie. 

 

Tabela 1. Zmiana wielkości dochodów w roku 2012 w porównaniu z 2011 (w cenach stałych, po uwzględnieniu inflacji).

 

Województwa

Powiaty

Miasta na prawach powiatu

Pozostałe gminy

Dochody ogółem

-2,5%

-7,8%

+3,9%

-0,3%

Udziały w PIT

+0,5%

+2,3%

-0,7%

+2,7%

Udziały w CIT

-4,9%

+1,1%

-7,4%

+0,5%

Dochody własne (bez udziałów)

W tym:

- podatek od nieruchomości

- podatek od czynności cywilnoprawnych

- podatek rolny

-12,4%

-8,7%

+1,6%

 

+4,0%

 

-23,4%

+70,8%

+1,8%

 

+4,7%

 

-12,8%

+40,3%

Subwencja

W tym:

- wyrównawcza

- oświatowa

- równoważąca (regionalna)

-3,4%

 

-12,9%

+0,6%

+5,5%

-2,6%

 

-8,3%

-0,9%

-1,0%

+2,6%

 

-2,3%

+3,3%

-15,8%

+2,2%

 

+0,3%

+3,0%

-3,1%

Dotacje ogółem

+1,4%

-19,7%

+20,9%

-7,9%

Dotacje z funduszy UE

 

 

 

 

 

W mniejszych gminach główne kategorie dochodów (dochody własne, udziały w PIT i CIT, subwencja ogólna) w minimalnym stopniu rosły, a stagnacja dochodów to głównie wynik spadku wielkości otrzymywanych dotacji. Patrząc jeszcze bardziej szczegółowo, zanotowaliśmy zmniejszenie pozyskiwanych przez gminy funduszy unijnych. Zjawisko to można prawdopodobnie wiązać z trudnością zgromadzenia wkładu własnego, co z kolei jest pochodną pogarszającej się sytuacji budżetu bieżącego i mającego miejsce w ostatnich kilku latach znacznego wzrostu zadłużenia.

 

W jeszcze większej skali zjawisko to obserwujemy w budżetach powiatowych. Struktura dochodów powiatowych zawsze była najsłabszym ogniwem systemu finansowania samorządów i w okresie spowolnienia gospodarczego napięcia w tym segmencie finansów publicznych ujawniają się najszybciej i najbardziej wyraźnie. Należy do tego dodać wpływ zmian regulacji zapisanych w ustawie o finansach publicznych, a dotyczących zadłużenia samorządów (o czym będę jeszcze dokładniej pisał we „Wspólnocie” przy okazji rankingu zadłużenia samorządów).

 

Zarówno w powiatach jak i w województwach obserwujemy nie tylko spadek dochodów, ale także pogorszenie ich struktury – szybko zmniejszającą się kategorią wpływów są dochody własne (w powiatach o prawie 9 proc., a w województwach o ponad 10 proc,). W rezultacie dochody własne, i tak bardzo niewielkie w tych samorządach, stają się jeszcze mniej znaczącym elementem budżetów powiatowych i wojewódzkich, co można zaobserwować na rysunku 1.

 

Rysunek 1

 

Pogłębiające się trudności finansowe najbardziej dobitnie widać w danych odnoszących się do inwestycji samorządowych (rys. 2).

 

Rysunek 2

 

Rok 2012 to drugi kolejny rok spadku poziomu inwestycji, tym razem do poziomu z 2008 r. Spadek ten najwyraźniej widać w samorządach powiatowych (o prawie 40 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim!), najmniejszy zaś był w miastach na prawach powiatu (zaledwie ok. 2 proc.).  Oczywiście, zmniejszenie tempa inwestowania następuje po latach bardzo wysokiej dynamiki (przede wszystkim z lat 2009-2010) i nie można było oczekiwać, że takie tempo będzie do utrzymania. Ale biorąc pod uwagę związek inwestycji polskich samorządów z cyklem funduszy unijnych, takiego obniżenia można by się było spodziewać trochę później. A to, które teraz obserwujemy, budzi niepokój. Więcej o inwestycjach samorządowych będę jeszcze pisał przy okazji dorocznego rankingu inwestycji w infrastrukturę techniczną.

 

To zahamowanie korzystania z dotacji unijnych widać, kiedy przyjrzymy się danym odnoszącym się do udziału projektów inwestycyjnych uzyskujących dofinansowanie z różnych programów operacyjnych w całości wydatków inwestycyjnych samorządów. Jak widać na rysunku 3, udział ten obniżył się we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych (najsilniej w powiatach). Zestawiając tę informację z wcześniej omawianym spadkiem wolumenu inwestycji, możemy wnioskować o znaczącym spadku wykorzystywanych dotacji. Także i ten temat będzie jeszcze obszerniej omawiany przy okazji jednego z kolejnych rankingów „Wspólnoty”.

 

Rysunek 3

 

Na tle tych nienajlepszych nowin, nieco uspokajające może być zjawisko zahamowania wzrostu poziomu zadłużenia samorządów (rysunek 4).  Wprawdzie i to jest wymuszone przez okoliczności zewnętrzne, przyczynia się też do trudności inwestycyjnych. Ale w sumie to dobra wiadomość dla finansów publicznych. Zjawisko to było już zresztą przewidywane od co najmniej dwóch lat.

 

W roku 2012 poziom zadłużenia wzrósł tylko w województwach (o 6 proc.) i w miastach na prawach powiatu (o półtora procent). Natomiast spadek (o 7 proc.) obserwujemy w powiatach i (o 3 proc.) w gminach.

 

Rysunek 4

 

Metoda rankingu

Zastosowana metoda obliczania wskaźnika użytego w rankingu jest identyczna jak rok temu. Podobnie jak w zeszłym roku pominięte zostały wpływy z dotacji celowych. Zwłaszcza w okresie tak intensywnego korzystania z funduszy unijnych dotacje mają chwilowy, ale bardzo silny wpływ na wielkość dochodów. Wpływ wielkiej dotacji inwestycyjnej potrafi wywindować samorząd w rankingu. Jest to awans chwilowy (incydentalny) i nie mający związku z trwałym wzrostem zamożności. Wydaje się więc, że uwzględnienie tylko dochodów własnych i otrzymywanych subwencji lepiej oddaje hasło naszego rankingu („zamożność”).

 

Tak jak w ubiegłych latach wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw) – tak zwanym w janosikowym. 

 

Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, by porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiaty i wojewódzkie nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków.

 

Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności każdej jednostki samorządowej.

 

Wyniki rankingu

Ranking najzamożniejszych samorządów to jedno najstabilniejszych zestawień przygotowywanych przeze mnie do „Wspólnoty”. Oczywiście zdarzają się przesunięcia (czasem nawet spektakularne), ale układ miejsc w czołówce najczęściej powtarza się od lat. Naszymi zwycięzcami „od zawsze” (tzn. od pierwszego rankingu przeprowadzonego 11 lat temu) są: Warszawa wśród miast wojewódzkich, Sopot wśród pozostałych miast na prawach powiatu, Polkowice wśród miast powiatowych i Kleszczów wśród gmin wiejskich. Wśród miast małych na 12 zestawień aż sześć razy pierwsza była Krynica Morska, a pozostałych przypadkach zajmowała w najgorszym razie czwarte miejsce. W tym roku zwyciężyła trzeci raz z rzędu. Także po raz trzeci z rzędu zwycięzcą jest powiat człuchowski.

 

Wśród województw drugi raz zwyciężyło lubuskie. Ciekawa jest sytuacja woj. mazowieckiego (w tym roku czwarte miejsce) – kiedyś było ono regularnym liderem, a potem na skutek zarówno polityki  w zakresie dotacji (stanowiących olbrzymią część dochodów samorządów wojewódzkich), jak i na skutek skomplikowanego działania janosikowego zdarzało mu się zajmować miejsca blisko końca rankingu.

 

Od lat w czołówce najliczniej reprezentowane są: największe miasta, bogate gminy i powiaty wokół największych miast, małe miejscowości z dużymi zakładami przemysłowymi działającymi w niektórych sektorach gospodarki (kopalnie, elektrownie, cementownie), a także nadmorskie gminy turystyczne. Więcej zamożnych samorządów znajdujemy także w Polsce zachodniej niż wschodniej.

 

Jak już wspomniałem, znaczące, spektakularne przesunięcia w rankingu zdarzają się rzadko. Ale notujemy takie. Kilka lat temu duży awans zanotowało kilka gmin (m.in. Nowe Warpno w woj. zachodniopomorskim), które skorzystały na korzystnym wyroku sądowym dotyczącym opodatkowania akwenów wodnych. W tym roku przyjrzeliśmy się gminie Rzekuń w woj. mazowieckim. Jeszcze kilka lat temu zajmowała ok. 1000-1200. miejsce w rankingu zamożności. W tegorocznym rankingu zajęła miejsce 15. Jej dochody w 2008 roku to 20 mln zł, a w 2012 – ponad 53 mln. Suche sprawozdanie budżetowe nie dostarcza nam precyzyjnej odpowiedzi o przyczyny tego wzrostu, ale zwraca uwagę, że prawie połowa budżetu w 2012 r. (ponad 20 mln zł) pochodzi z pozycji: „Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska”.

 

Oba omówione w tym akapicie przykłady prowadzą do konkluzji, że spektakularne wzrosty dochodów są zwykle rezultatem oddziaływania czynników zewnętrznych (niezależnych bezpośrednio od działań samorządu), takich jak nowe regulacje czy też zmiana interpretacji przepisów. Wzrost będący rezultatem czynników wewnętrznych jest zwykle dużo wolniejszy, zauważalny dopiero w wieloletniej perspektywie. Jak w znanej anegdocie o pochodzeniu wielkich fortun – częściej są one wynikiem odziedziczenia spadku, niż mozolnej akumulacji osiąganej dzięki pracowitości i pomysłowości.

 

Paweł Swianiewicz

Profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego.

 

Pełen ranking do pobrania