Wydatki bieżące na administrację

W ubiegłych kilku latach obserwowaliśmy systematyczny wzrost wydatków administracyjnych. Choć trzeba przyznać, że dynamika tego wzrostu była coraz niższa. W 2011 roku po raz pierwszy mieliśmy ich realny spadek.

 

Rok 2011 to stagnacja w poziomie dochodów samorządowych (o której pisałem obszerniej przy okazji rankingu najzamożniejszych samorządów). Jak wynika z danych prezentowanych przy okazji niniejszego rankingu, doprowadziła ona do poszukiwania bardziej radykalnych oszczędności także w wydatkach na administrację.

 

Odwrócenie wieloletniego trendu

W ubiegłych kilku latach, mimo coraz głośniejszych wypowiedzi o narastających trudnościach finansowych samorządów, obserwowaliśmy systematyczny wzrost wydatków administracyjnych. Choć trzeba przyznać, że dynamika tego wzrostu była coraz niższa. W 2011 roku po raz pierwszy obserwujemy ich realny spadek (wartości nominalne były nieco wyższe niż w 2010 roku, ale jeśli weźmiemy pod uwagę inflację, to mamy do czynienia z ich obniżeniem). Spadek ten nie był wielki – ogólnie dla wszystkich jednostek samorządowych wyniósł 1,6 proc. Najznaczniejszy dał się zauważyć w miastach na prawach powiatu (spadek wydatków na administrację o 2,8 proc.), a najwolniejszy w powiatach (spadek o 0,9 proc.) i w gminach wiejskich (spadek o 0,65 proc.).

 

Powyższe obserwacje nie budzą wielkiego zdziwienia. Bardziej zaskakująca jest struktura tych zmian. Zwykle jest tak, że jedną z pierwszych ofiar oszczędności są inwestycje, podczas gdy wydatki bieżące są dłużej chronione. Tym razem było inaczej. Wydatki majątkowe związane z administracją wzrosły w powiatach, miastach na prawach powiatu, gminach miejskich i wiejskich. Szybciej spadały natomiast wydatki bieżące. W skali wszystkich jednostek samorządowych spadły one o 2,4 proc., najszybciej w powiatach (o 4,4 proc.) i w miastach na prawach powiatu (o 4 proc.), a najwolniej w samorządowych województwach (o 0,6 proc.). Jak widać na rysunku 1, spadek w dużych miastach był tak znaczny, że poziom wydatków bieżących w 2011 był najniższy od czterech lat. Oczywiście opisywana tu zmiana nie dotyczyła wszystkich bez wyjątku samorządów, ale odwrócenie dotychczasowego trendu jest wyraźnie widoczne.

 

Po raz pierwszy od wielu lat spadł (o prawie 3 proc.) także poziom zatrudnienia w administracji. Dane przytoczone w tabeli 1 odnoszą się do przeciętnego zatrudnienia w ciągu roku, gdybyśmy wzięli pod uwagę zatrudnienie w dniu 31.12.2011 spadek byłby jeszcze większy („Zatrudnienie i wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012”, Warszawa, GUS). Co ciekawe, niemal cały ten spadek zawdzięczamy zmianom w zatrudnieniu w administracji gminnej (ze 131 tys. w 2010 do 120 tys. w 2011 – tak gwałtowny spadek – o 9 proc. –wzbudza podejrzenia o zmianę metodologii przeliczania danych przez GUS). W miastach na prawach powiatu zmiana była niemal niezauważalna, a zatrudnienie w administracji powiatowej i w samorządach województw wręcz wzrosło (w tym ostatnim przypadku o ponad 6 proc.).

 

Rys. 1.

 

Tabela 1. Wielkość zatrudnienia w administracji samorządowej (w tysiącach)

 

2011

2010

2009

2005

2000

Administracja samorządowa – razem

247,1

255,7

244,7

202,3

178,8

Województwa

- w tym urzędy marszałkowskie

24,4

13,4

23,0

12,5

21,6

11,4

9,6

5,5

6,1

4,0

Powiaty

58,2

56,9

55,4

47,0

39,8

Miasta na prawach powiatu

44,2

44,4

43,5

38,8

28,0

Gminy

120,3

131,3

124,2

106,9

104,8

 

Gdzie oszczędności?

Przyjrzyjmy się dokładniej, gdzie samorządy poszukiwały oszczędności w wydatkach administracyjnych. Zauważyliśmy już wcześniej, że wbrew temu, czego można by oczekiwać, pierwszymi ofiarami cięć nie stały się wydatki majątkowe ponoszone na interesujący nas tutaj dział klasyfikacji budżetowej. Być może wynika to z tego, że rozpoczęte inwestycje trzeba kontynuować, nie da się ich zatrzymać czy wygasić z dnia na dzień, więc wpływ na tę kategorię wydatków będzie dostrzegalny dopiero w dłuższej perspektywie.

 

Zobaczmy zatem, w jakich innych miejscach oszczędności były najbardziej radykalne. Podsumowanie zmian zawiera tabela 2 (zdecydowałem się zamieścić w niej nie tylko pozycje stanowiące największą część wydatków, ale także takie, które często – mimo marginalnej wielkości – budzą dużo emocji, np. związane z podróżami służbowymi krajowymi i zagranicznymi).

 

Tabela 2. Zmiany poszczególnych kategorii wydatków na administrację w roku 2011 w porównaniu z rokiem 2010 (w cenach stałych)

 

Zmiana w porównaniu z rokiem 2010

 (w proc.)

Udział w całości wydatków bieżących w 2011 roku

(w proc.)

Wydatki majątkowe

+14,1

Nd

Wydatki bieżące ogółem

  -3,4

100

Sejmiki województw

   +3,6

0,2

Rady powiatów

    -0,1

0,6

Rady gmin

     -1,1

2,6

Wynagrodzenia osobowe

wraz z pochodnymi

    -1,4

70,8

Wynagrodzenia bezosobowe,

honoraria, ekspertyzy

    -2,0

1,2

Zakup usług

    -8,0

10,8

Remonty bieżące

     -26,4

0,8

Materiały i wyposażenie

 -8,0

5,2

Energia

 -18,6

1,8

Internet, telefony

 -26,6

0,9

Podróże krajowe

 -6,8

0,6

Podróże zagraniczne

 +2,3

0,1

Składki międzynarodowe

 -8,6

0,01

 

Jak widać, najznaczniejszy spadek (o ponad jedną czwartą) zanotowano w wydatkach na remonty bieżące i Internet oraz opłaty telefoniczne. W tym pierwszym przypadku jest to ewidentnie skutek oszczędności, a w drugim po części także efekt spadku cen oferowanych usług. Obie te pozycje stanowią jednak bardzo niewielką (po ok. 1 proc. wydatków bieżących) część kosztów administracyjnych, więc nawet stosunkowo duży spadek wydatków nie był zbyt znaczący dla całego budżetu. Większe znaczenie miały ośmioprocentowe oszczędności w wydatkach na zakup usług oraz materiałów i wyposażenia.

 

Warto zwrócić uwagę, że po raz pierwszy od lat spadły (o 1,4 proc.) wydatki na wynagrodzenia. Ponieważ jednak spadek ten był niższy niż wielu innych kategoriach wydatków, udział wynagrodzeń w wydatkach bieżących na administrację samorządową wzrósł w 2011 roku z 70,1 do 70,8 proc.

 

Ranking i jego wyniki

Metoda obliczania rankingu jest identyczna jak w roku ubiegłym. Pod uwagę zostały wzięte wszystkie wydatki bieżące w dziale klasyfikacji budżetowej „administracja publiczna”, z wyjątkiem wydatków na remonty bieżące. Doszliśmy bowiem do wniosku, że wydatki remontowe mają incydentalny charakter i zaburzają wartość wskaźnika, który ma obrazować drogość (lub taniość) codziennego funkcjonowania urzędów.

 

Ze względu na silne powiązanie kosztów funkcjonowania administracji z wielkością jednostki samorządowej, ten ranking ma wyjątkowo dużo kategorii. Gminy wiejskie, małe miasta, miasta powiatowe i powiaty zostały bowiem dodatkowo podzielone na grupy odpowiadające ich wielkości. Tę zależność między liczbą mieszkańców a kosztami wykonywania usług administracyjnych ilustrują dane w tabeli 3.

 

Tabela 3. Przeciętna wielkość (mediana) wydatków administracyjnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca w samorządach różnej wielkości

Powiaty

Powyżej 75 tys. mieszk.

86 zł

Poniżej 75 tys. mieszk.

99 zł

Miasta na prawach powiatu

Miasta wojewódzkie

261 zł

Pozostałe

254 zł

Gminy

Miasta powiatowe

powyżej 30 tys. mieszk.

223 zł

Miasta powiatowe 20–30 tys. mieszk.

234 zł

Miasta powiatowe

poniżej 20 tys. mieszk.

252 zł

Inne miasta powyżej 15 tys. mieszk.

245 zł

Inne miasta 10–15 tys. mieszk.

261 zł

Inne miasta poniżej 10 tys. mieszk.

325 zł.

Gminy wiejskie

powyżej 10 tys. mieszk.

255 zł

Gminy wiejskie 5–10 tys. mieszk.

303 zł

Gminy wiejskie poniżej 5 tys. mieszk.

384 zł

 

Prezentując już od 12 lat ten ranking, co roku przestrzegam przed powierzchowną, populistyczną interpretacją jego wyników. Większe wydatki na administrację to nie zawsze marnowanie pieniędzy podatników na fanaberie urzędników. Skutkiem może być lepsza, sprawniejsza obsługa obywateli, a także np. większa skuteczność w pozyskiwaniu funduszy unijnych.

 

Pamiętając o tej możliwości, nie sposób jednak powstrzymać się od zdziwienia nad – czasem bardzo znacznymi – rozbieżnościami obserwowanych wyników. Ponaddwukrotnie wyższe wydatki na administrację w województwie lubuskim w porównaniu ze śląskim czy wielkopolskim mogą jeszcze być tłumaczone tym, że województwo lubuskie należy do najmniejszych w kraju (brakuje więc wspominanej wyżej ekonomii skali). Z kolei ponaddwukrotnie wyższe wydatki Warszawy w porównaniu z Toruniem to zapewne efekt z jednej strony specyficznego rynku pracy w stolicy (a także wyższych tutaj kosztów), a z drugiej wyjątkowo skomplikowanej struktury władz samorządowych, jaką zafundował Warszawie ustawodawca.

 

Inne tak znaczne rozpiętości są już jednak trudniejsze do wyjaśnienia. W Sopocie i Płocku administracja kosztuje każdego mieszkańca ponad dwa razy więcej niż w Suwałkach, Radomiu, Sosnowcu, Grudziądzu, Włocławku czy Rybniku. Polkowice wydają ponad cztery razy tyle co Sokółka i ponad trzy razy tyle co Hajnówka, a wszystko to są przecież miasta o zbliżonej wielkości. Podobnie w Bogatyni administracja kosztuje ponad cztery razy więcej niż w Łapach (podlaskie) czy Starym Sączy (małopolskie). Wśród miast małych (poniżej 10 tys. mieszkańców) Krynica Morska wydaje na administrację ponad 10 razy (!!!) tyle co Piotrków Kujawski. Prawdą jest, że Krynica Morska to najmniejsza gmina w Polsce, ale czy to tłumaczy aż tak wielkie różnice? Zresztą wydatki w Nowym Warpnie (zachodniopomorskie) czy Karpaczu (dolnośląskie) są niewiele niższe. Wśród gmin wiejskich liczących od 5 do 10 tys. mieszkańców Mielno (zachodniopomorskie) i Puchaczów (lubelskie) wydają ponad 4 razy tyle co Białobrzegi (podkarpackie). Wśród gmin najmniejszych (poniżej 5 tys. mieszkańców) administracja w Kleszczowie (łódzkie) kosztuje ponad 7 razy więcej niż mieszkańca Bartniczki (kujawsko-pomorskie).

 

Trudno oprzeć się wrażeniu, że niektóre z wymienionych tu gmin wydają na administrację więcej po prostu dlatego, że je na to stać. Warto by się przyjrzeć, czy za tymi wydatkami idzie faktycznie aż tak znacznie lepsza jakość. Podejrzewam, że wiele samorządów mniej zamożnych nie jest w stanie obniżyć wydatków na administrację, bo już nie ma na czym zaoszczędzić, wszelkie dostrzegalne rezerwy zostały już uruchomione. Z kolei w niektórych najzamożniejszych nie ma presji na oszczędzanie, bo samorząd stać na utrzymanie dotychczasowego poziomu wydatków. Przynajmniej w niektórych przypadkach (np. najmniejszych gmin wiejskich albo najmniejszych miast) na taką interpretację wskazują porównania z zeszłorocznym poziomem wydatków w jednostkach zajmujących skrajne pozycje w rankingu. W niektórych przypadkach widać jednak oszczędności także wśród tych zamożnych – np. w Mielnie wydatki na administrację spadły realnie (biorąc pod uwagę inflację) o ponad 5 proc. Podobne zjawisko możemy obserwować w Warszawie.

 

Na koniec warto wspomnieć o tych samorządach, które zwyciężały w tym rankingu już wielokrotnie. W jego jedenastoletniej historii Toruń zanotował najniższe wydatki wśród miast wojewódzkich aż sześć razy (przedtem pięciokrotnie przewodził Białystok, który potem przez kilka lat był drugi, a w bieżącym roku zajął trzecie miejsce). Identyczną do Torunia liczbę zwycięstw ma Sokółka wśród miast powiatowych o liczbie mieszkańców między 20 a 30 tys. Na uwagę zasługuje jeszcze Krobia (wielkopolskie), miasto w kategorii od 10 do 15 tys. mieszkańców, które od trzech lat zajmuje drugie miejsce, ale przedtem aż sześć razy było zwycięzcą rankingu. Ale najbardziej wyróżnia się Złotów (wśród małych miast powiatowych), który zwyciężył w rankingu osiem razy na jedenaście sporządzonych klasyfikacji.

 

Ranking do pobrana