Tani Samorząd

 

 

Prezentujemy wyniki ważnego rankingu, chętnie cytowanego przez inne media, prezentującego wydatki samorządów na administrację. Pamiętajmy jednak, że większe wydatki wcale nie muszą oznaczać marnowania pieniędzy podatników na fanaberie urzędników. Skutkiem może być lepsza, sprawniejsza obsługa obywateli, a także np. większa skuteczność w pozyskiwaniu funduszy unijnych. Nasze zestawienie nie jest w stanie uchwycić jednak takiej zależności między wydatkami a ich efektami. Ale na pewno pozycja w rankingu dla każdego szefa urzędu powinna być materiałem do refleksji i wewnętrznego audytu wydatków.

 

Otwarcie nowego urzędu gminy Terespol.

 

Kryzys finansowy w samorządach, o którym dużo się słyszy od kilku lat, nie przekładał się do niedawna na wielkość zatrudnienia ani wydatki na administrację samorządową. Aż do 2011 r. obserwowaliśmy wzrosty obu wymienionych tu wartości. Przy okazji ubiegłorocznego rankingu sygnalizowałem, że w 2011 roku po raz pierwszy zanotowaliśmy odwrócenie tego trendu – realne wydatki (po uwzględnieniu inflacji) były nieco niższe niż w roku 2010 (średnio o 1,6 proc., najszybszy spadek zobaczyliśmy w miastach na prawach powiatu – o 2,8 proc., najwolniejszy w gminach wiejskich – o 0,7 proc. i powiatach – o 0,9 proc.). Po raz pierwszy od wielu lat spadł także poziom zatrudnienia w administracji (o prawie 3 proc. średniorocznie, przy czym dane na koniec roku wykazywały jeszcze znaczniejsze zmniejszenie zatrudnienia).

 

Jak wygląda sytuacja w 2012 roku? Wzrost dochodów nastąpił jedynie w miastach na prawach powiatów. W innych samorządach ostatni rok przyniósł spadki, najsilniejsze w powiatach (spadek realnych dochodów o prawie 8 proc.). Czy reakcją było więc dalsze zaciskanie pasa w wydatkach i zatrudnieniu w administracji?

 

 

Tabela 1. Wielkość zatrudnienia w administracji samorządowej (w tysiącach)

 

2012

2011

2010

2009

2005

2000

Administracja samorządowa – razem

248,6

247,1

255,7

244,7

202,3

178,8

Województwa, w tym urzędy marszałkowskie

25,3

13,9

24,4

13,4

23,0

12,5

21,6

11,4

9,6

5,5

6,1

4,0

Powiaty

57,0

58,2

56,9

55,4

47,0

39,8

Miasta na prawach powiatu

44,1

44,2

44,4

43,5

38,8

28,0

Gminy

122,1

120,3

131,3

124,2

106,9

104,8

 

 

Nie całkiem. Jak widzimy w tabeli 1, średnioroczne zatrudnienie w administracji samorządowej znów wzrosło, choć jest nadal zdecydowanie niższe niż było w roku 2010 (dane o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w administracji podaję za publikacjami GUS: „Zatrudnienie i wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012” i „Zatrudnienie i wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011”). Wzrost ten dotyczy wszystkich kategorii jednostek samorządowych, z wyjątkiem powiatów (gdzie z kolei nieustający wzrost obserwowaliśmy aż do 2011 roku). Zmniejszenie administracji powiatowej to chyba jeszcze jeden symptom pogarszania się sytuacji finansowej – najmocniej widoczny właśnie w tej grupie jednostek samorządu terytorialnego.

 

W pierwszej chwili może się wydawać, że wyjątkowych oszczędności nie widać także w poziomie przeciętnych wynagrodzeń. Jak wynika z tabeli 2, w 2012 roku wzrosły one we wszystkich kategoriach JST, oprócz urzędów marszałkowskich. Dzięki tej zmianie po raz pierwszy przeciętne wynagrodzenia są najwyższe w miastach na prawach powiatów (wcześniej były tam niższe niż w samorządach wojewódzkich). Ale przedstawione tu przed chwilą zestawienie wartości nominalnych jest do pewnego stopnia mylące. W żadnej bowiem z grup wzrost wynagrodzeń nie nadążał za inflacją. W cenach stałych obserwujemy spadek – od minimalnego w miastach na prawach powiatu (zaledwie o 0,2 proc.) do bardzo znacznego w województwach (prawie 4,5 proc.).

 

 

Tabela 2. Przeciętne wynagrodzenia miesięczne w administracji samorządowej

 

2011

2012

Zmiana procentowa 2012 do 2011 (w cenach stałych)

Województwa

4446

4409

-4,4%

Powiaty

3391

3465

-1,5%

Gminy, w tym miasta na prawach powiatu

3882

4369

3976

4520

-1,2%

-0,2%

 

 

Jak wyglądają łączne wydatki na administrację? W 2012 roku minimalnie się obniżyły, ale spadek ten zawdzięczamy głównie obniżeniu wydatków inwestycyjnych. Można przypomnieć zaskakującą obserwację z roku poprzedniego, kiedy to wydatki majątkowe związane administracją wzrosły, natomiast notowaliśmy spadek wydatków bieżących w powiatach, miastach na prawach powiatu, gminach miejskich i gminach wiejskich. Sformułowałem wtedy hipotezę, że taka struktura zmian mogła wynikać z tego, że rozpoczęte inwestycje trzeba kontynuować, nie da się ich zatrzymać czy wygasić z dnia na dzień, więc wpływ na tę kategorię wydatków jest dostrzegalny dopiero w dłuższej perspektywie.

 

Tegoroczne dane zdają się to potwierdzać. Tym razem wydatki majątkowe spadły aż o 17 proc. Spadek jest dramatyczny zwłaszcza w powiatach, gdzie inwestycje związane z administracją obniżyły się prawie dwukrotnie,  oraz w związkach międzygminnych, gdzie inwestycje zostały praktycznie zamrożone. Natomiast wydatki bieżące (co widać na rysunku 1, ilustrującym zmiany od początku kryzysu w 2008 roku) spadły w województwach i miastach, ale wzrosły w powiatach i gminach wiejskich (w tych ostatnich realny wzrost przekroczył 2 proc.). 

 

 

Rys. 1.

 

 

 

Jak zmieniały się poszczególne części składowe wydatków bieżących? W sytuacji wzrostu zatrudnienia, ale lekkiego spadku realnych wynagrodzeń, wydatki na płace pozostały na niemal niezmienionym poziomie (realny wzrost o 0,2 proc.). Oprócz inwestycji bardzo mocno ograniczone zostały też remonty bieżące (spadek o 8 proc.). Pozostałe główne kategorie wydatków nie wykazywały wyraźnych odchyleń od ogólnych tendencji.

 

 

Ranking i jego wyniki

 

Metoda budowy rankingu jest identyczna jak w roku ubiegłym. Pod uwagę zostały wzięte wszystkie wydatki bieżące w dziale klasyfikacji budżetowej „administracja publiczna”, z wyjątkiem wydatków na remonty bieżące. Doszliśmy bowiem do wniosku, że wydatki remontowe mają incydentalny charakter i zaburzają wartość wskaźnika, który ma obrazować drogość (lub taniość) codziennego funkcjonowania urzędów.

 

Ze względu na silne powiązanie kosztów funkcjonowania administracji z wielkością jednostki samorządowej, ten ranking ma wyjątkowo dużo kategorii. Gminy wiejskie, małe miasta, miasta powiatowe i powiaty zostały bowiem dodatkowo podzielone na grupy odpowiadające ich wielkości. Tę zależność między liczbą mieszkańców i kosztami wykonywania usług administracyjnych ilustrują dane w tabeli 3. Co ciekawe, wzrost wydatków w 2012 roku był największy właśnie w grupie gmin najmniejszych. Może to wskazywać, że oszczędności w administracji, nawet w sytuacjach kryzysowych, są najtrudniejsze właśnie w małych (i tak już najdroższych, jeśli weźmiemy pod uwagę dane w przeliczeniu na jednego mieszkańca) urzędach.

 

Od kilkunastu lat (bo tyle już było edycji rankingu) do znudzenia powtarzam, że powierzchowna, populistyczna interpretacja wyników może być bardzo myląca, a także krzywdząca dla niektórych samorządów. Większe wydatki na administracje to wcale nie zawsze marnowanie pieniędzy podatników na fanaberie urzędników. Skutkiem może być lepsza, sprawniejsza obsługa obywateli, a także np. większa skuteczność w pozyskiwaniu funduszy unijnych. Nasze proste zestawienie nie jest w stanie uchwycić takiej zależności między wydatkami a ich efektami. Ale na pewno pozycja w rankingu dla każdego szefa urzędu może być materiałem do refleksji i wewnętrznego audytu wydatków.

 

 

Tabela 3. Przeciętna wielkość (mediana) wydatków administracyjnych w przeliczeniu na 1 mieszkańca w samorządach różnej wielkości

 

2011

2012

Powiaty

Powyżej 75 tys. mieszk.

86 zł

86 zł

Poniżej 75 tys. mieszk.

99 zł

100 zł

Miasta na prawach powiatu

Miasta wojewódzkie

261 zł

271 zł

Pozostałe

254 zł

272 zł

Gminy

Miasta powiatowe powyżej 30 tys. mieszk.

223 zł

227 zł

Miasta powiatowe 20–30 tys. mieszk.

234 zł

241 zł

Miasta powiatowe poniżej 20 tys. mieszk.

252 zł

258 zł

Inne miasta powyżej 15 tys. mieszk.

245 zł

251 zł

Inne miasta 10–15 tys. mieszk.

261 zł

268 zł

Inne miasta poniżej 10 tys. mieszk.

325 zł

337 zł

Gminy wiejskie powyżej 10 tys. mieszk.

255 zł

267 zł

Gminy wiejskie 5–10 tys. mieszk.

303 zł

318 zł

Gminy wiejskie poniżej 5 tys. mieszk.

384 zł

402 zł

 

Wydaje się, że rezerwy w zakresie zmniejszania wydatków pojawiają się przede wszystkim w gminach najzamożniejszych (które takich oszczędności aż tak bardzo nie potrzebują). Przekraczające 1000 złotych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wydatki zamożnych Karpacza (Dolnośląskie), Nowego Warpna (Zachodniopomorskie), Krynicy Morskiej (Pomorskie), Kleszczowa (Łódzkie) czy Powidza (Wielkopolskie) mogłyby pewnie być ograniczone bez wielkiej szkody dla wykonywanych zadań. Podobnie z przekraczającymi 700 złotych na mieszkańca wydatkami dość dużych miast – Bogatyni i Polkowic (Dolnośląskie).  Natomiast podejrzewam, że wiele samorządów mniej zamożnych nie jest już w stanie obniżyć wydatków na administrację, bo już nie ma na czym zaoszczędzić, wszelkie dostrzegalne rezerwy zostały już uruchomione.

 

Na koniec pragnę wymienić kilka samorządów, które regularnie okazują się najtańsze w swojej kategorii. Rekordzistą pod tym względem jest Złotów (woj. wielkopolskie), wygrywający wśród małych miast powiatowych nieprzerwanie od 2003 roku. Niewiele gorzej wypada Toruń (wygrywający bez przerwy od 2006 roku), Mielec (od 2007) i podkarpacka gmina wiejska Białobrzegi (od 2009 roku). Na wyróżnienie zasługuje też Sokółka (woj. podlaskie) zajmująca nieprzerwanie od 2002 roku pierwsze lub drugie miejsce.

 

PAWEŁ SWIANIEWICZ

profesor nauk ekonomicznych, kierownik Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

 

 

 

 

 

Pełne tabele