Wykorzystanie środków unijnych przez samorządy

Mamy blisko 100 samorządów, w których wartość unijnej pomocy jest wyższa od ich przeciętnego rocznego budżetu. Niestety, o wiele więcej jest takich, którym dotychczas nie udało się pozyskać znaczących dotacji.

 

Tegoroczny ranking skonstruowany jest nieco inaczej niż w poprzednich latach. Do tej pory opieraliśmy się bowiem na sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, analizując wielkość wydatków finansowanych z funduszy unijnych poniesionych w danym roku (w ubiegłorocznym rankingu braliśmy pod uwagę łączne dane z kilku lat). Tym razem źródłem danych była baza wszystkich projektów, które dostały dofinansowanie ze środków unijnych w perspektywie finansowej 2007–2013 (pod uwagę wzięliśmy zarówno projekty już zakończone, jak i będące w trakcie realizacji, według stanu na kwiecień 2011 roku).

 

Konstrukcja rankingu

Baza obejmuje projekty finansowane z regionalnych programów operacyjnych, Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Innowacyjna Gospodarka, Kapitał Ludzki, Rozwój Polski Wschodniej oraz Europejska Współpraca Terytorialna. Nie są natomiast uwzględnione projekty w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dość skomplikowane było wyróżnienie w bazie danych projektów samorządowych. Beneficjentami są bowiem nie tylko urzędy, ale także spółki komunalne, a także jednostki podległe samorządom (jak szkoły czy samorządowe instytucje kultury).

 

Kolejnym wyzwaniem była terytorialna identyfikacja realizowanych projektów – w niektórych przypadkach (np. projektów realizowanych przez ogólnopolskie organizacje samorządowe albo związki komunalne) niemożliwa z dokładnością do pojedynczej JST. Cała opisana tu procedura pozwoliła na identyfikację 16 504 projektów samorządowych, w tym 3832 już ukończonych. Wskaźnik stosowany w prezentowanym rankingu to wielkość uzyskanej dotacji w przeliczeniu na 1 mieszkańca.

 

Opisana powyżej metoda „ręcznej” identyfikacji poszczególnych projektów nie pozwala wykluczyć, że w pojedynczych przypadkach nastąpiły przy tworzeniu bazy jakieś pomyłki – jakiś projekt mógł zostać wadliwie zakwalifikowany. Niemniej jednak ewentualne pomyłki są, jak sądzę, bardzo nieliczne i nie zmniejszają wartości poznawczej przeprowadzonego badania. Warto nadmienić, że badanie było możliwe dzięki grantowi uzyskanemu z Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna).

 

Samorządy jako beneficjenci funduszy UE

Ranking jest dobrą okazją, by przyjrzeć się, jakimi strumieniami płyną do samorządów fundusze unijne. Zazwyczaj myślimy w tym kontekście o programach regionalnych, zarządzanych przez urzędy marszałkowskie. Ale jak pokazuje rysunek 1, środki z RPO stanowią niewiele ponad połowę wartości dotacji dla samorządów. W ujęciu wartościowym bardzo istotny jest też Program Infrastruktura i Środowisko, dostarczający ponad jedną czwartą wszystkich funduszy unijnych dla samorządów. Pozostałe programy odgrywają mniejszą rolę, choć gdybyśmy wzięli pod uwagę liczbę udzielonych dotacji, to na czoło wysunąłby się program Kapitał Ludzki (gdzie jednak wielkość pojedynczych projektów jest zazwyczaj nieduża).

 

Bardziej szczegółowe dane o liczbie projektów uwzględnionych w naszych zestawieniach zawiera tabela 1. Zdecydowanie największe są projekty realizowane w ramach programów Rozwój Polski Wschodniej, a w dalszej kolejności Infrastruktura i Środowisko, najmniejsze zaś w ramach programu Kapitał Ludzki oraz Europejska Współpraca Terytorialna. Największe realizowane projekty to warszawska oczyszczalnia ścieków (ponad 2 mld zł, w tym ponad 600 mln otrzymanej dotacji), budowa mostu Północnego w Warszawie (1,2 mld zł, dotacja 375 mln) oraz gospodarka wodno-kanalizacyjna na Żywiecczyźnie (projekt realizowany przez Związek Międzygminny – wartość projektu 858 mln, otrzymana dotacja 584 mln). W sumie samorządy realizują 27 dużych projektów, każdy o wartości ponad 300 mln zł. 17 z nich finansowanych jest z Programu Infrastruktura i Środowisko, 4 z PO Rozwój Polski Wschodniej, a 6 z regionalnych programów operacyjnych. 5 spośród tych największych projektów realizują samorządy wojewódzkie, w 4 przypadkach mamy do czynienia ze związkami lub spółkami międzykomunalnymi, a w pozostałych 18 przypadkach beneficjentami są miasta na prawach powiatu (w tym w 8 przypadkach są to spółki komunalne). Projektów o wartości powyżej 100 mln złotych jest ponad 150. Więcej danych o największych projektach samorządowych dofinansowanych z funduszy unijnych można znaleźć w tabeli 2.   

 

Rys. 1.

 

Tabela 1. Liczba i przeciętna wartość projektów samorządowych dofinansowanych z poszczególnych programów operacyjnych

 

Liczba projektów

Przeciętna wartość (mln zł)

PO Infrastruktura i Środowisko

393

80,0

PO Innowacyjna Gospodarka

248

7,7

PO Kapitał Ludzki

9231

0,9

PO Rozwój Polski Wschodniej

44

94,0

Europejska Współpraca Terytorialna

111

2,3

Regionalne programy operacyjne

6586

9,7

 

Tabela 2. Największe projekty samorządowe dofinansowane ze środków unijnych

A.    Według źródła finansowania

Wartość całkowita projektu (mln zł)

Ogółem

POIiŚ

POIG

POKL

PORPW

RPO

>300

27

17

0

0

4

6

100–300

122

61

3

2

7

48

 

B.     Według beneficjenta

Wartość całkowita projektu (mln zł)

Ogółem

Miasto na prawach powiatu

Inne gminy

Związek komunalny / spółka między-gminna

Powiat

Województwo

Urząd

Spółka komunalna

Inna jednostka

Urząd

Spółka komunalna

>300

27

10

9

1

0

0

3

0

4

100–300

122

43

13

2

9

21

7

3

24

 

 

Patrząc od drugiej strony, projekty realizowane przez samorządy i podległe im jednostki stanowią ponad 60 proc. środków wydawanych przez RPO, ale także niemal połowę środków wydawanych z Programu Rozwój Polski Wschodniej i około 30 proc. środków kontraktowanych przez programy Kapitał Ludzki, Infrastruktura i Środowisko oraz Europejska Współpraca Terytorialna. Beneficjenci samorządowi są natomiast mało znaczącym (kilkuprocentowym) marginesem w programie Innowacyjna Gospodarka (rys. 2).

 

Rys. 2.

 

Największym odbiorcą środków unijnych są miasta na prawach powiatu (rys. 3), zaś wszystkie gminy razem są beneficjentami ponad trzech czwartych dotacji trafiających do samorządów.

 

Rys. 3.

Rys. 4.

Odmienne jest także znaczenie poszczególnych programów operacyjnych dla różnych typów samorządów. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko jest głównym źródłem dotacji dla związków komunalnych, jest także istotny w miastach na prawach powiatu (rys. 4). Program ten jest niemal nieistotny w gminach wiejskich, a także w powiatach i województwach. Jeszcze wyraźniej widać zróżnicowanie wagi poszczególnych programów operacyjnych, gdy spojrzymy na różne kategorie wielkości jednostek gminnych (rys. 5). Program Operacyjny Kapitał Ludzki jest źródłem porównywalnych funduszy bez względu na wielkość gminy. Podobnie wygląda sytuacja w zakresie wykorzystania regionalnych programów operacyjnych. Natomiast jeśli chodzi o Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, to znaczące środki z tego źródła pozyskują tylko gminy liczące powyżej 20 tys. mieszkańców, a miasta pow. 300 tys. to jedyna kategoria, w której to źródło ma charakter dominujący (większy od łącznej wartości grantów z RPO i POKL). Dane na rysunku 4 wskazują, że łączna wielkość pozyskiwanych dotacji jest większa w największych gminach, zwłaszcza tych liczących ponad 100 tys. mieszkańców. Natomiast wielkość gminy nie jest czynnikiem różnicującym dla gmin liczących mniej niż 20 tys. mieszkańców.

 

Rysunek 6 wskazuje z kolei, że sięganie po większe granty łatwiejsze jest dla zamożniejszych jednostek samorządowych. Jest to zrozumiałe – łatwiej im zmobilizować wymagany wkład własny, łatwiej przeszkolić pracowników lub wynająć dobrą firmę konsultingową, która pomoże w przygotowaniu wniosków. Okazuje się, że czynniki te z powodzeniem równoważą preferencje stosowane czasem w stosunku do mniej zasobnych jednostek. Wszystko to oznacza jednak, że wprawdzie celem polityki regionalnej, zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym, jest wyrównywanie różnic, ale cel ten jest w miarę skutecznie realizowany tylko na poziomie regionalnym (województwa gorzej rozwinięte mają wyższą alokację możliwych do wykorzystania środków). Jednak w ramach poszczególnych regionów z pozyskiwaniem środków lepiej radzą sobie bogatsze jednostki. O ile więc środki unijne nie zwiększają (a zapewne nawet zmniejszają) różnic międzyregionalnych, to w przypadku zróżnicowań wewnątrzregionalnych efekt ich działania może być odwrotny. Różnice w wielkości pozyskiwanych środków w zależności od zamożności gminy są szczególnie widoczne w przypadku sektorowych programów operacyjnych (przede wszystkim Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Innowacyjna Gospodarka i Rozwój Polski Wschodniej), natomiast efekty alokacji środków z regionalnych programów operacyjnych są nieco bardziej równomiernie rozłożone.

 

Rys. 5.

Rys. 6.

 

Rezultaty rankingu

W niemal 100 przypadkach (dokładnie w 92) wartość uzyskanych dotacji przekracza trzy tys. zł na jednego mieszkańca, jest zatem wyższa od przeciętnego rocznego budżetu gminy. W 5 przypadkach wysokość podpisanych umów przekracza 10 tys. zł na jednego mieszkańca.  Wyższe od przeciętnych rocznych dochodów są też dotacje przydzielone sześciu województwom.

 

Tabela 3. Odsetek samorządów gminnych bez znaczących dotacji z funduszy unijnych (wielkość pozyskanych środków poniżej 20 zł na 1 mieszkańca) wg województw

 

Dolnośląskie

16,0

Kujawsko-pomorskie

15,3

Lubelskie

18,3

Lubuskie

22,9

Łódzkie

22,6

Małopolskie

5,5

Mazowieckie

26,1

Opolskie

1,4

Podkarpackie

6,9

Podlaskie

16,1

Pomorskie

4,9

Śląskie

3,6

Świętokrzyskie

3,9

Warmińsko-mazurskie

2,6

Wielkopolskie

27,4

Zachodniopomorskie

25,4

 

 

Zróżnicowania w skuteczności jednostek samorządowych są jednak uderzające. Na przeciwnym biegunie znajdujemy 200 gmin (w tym 148 gmin wiejskich) oraz 1 powiat, w których nie udało się odnaleźć żadnej dotacji pozyskanej w perspektywie 2007–2013. W kolejnych 190 jednostkach (w tym 150 gminach wiejskich, 38 miejskich i miejsko-wiejskich oraz 2 powiatach) dotacje takie wprawdzie pojawiają się, ale w minimalnej skali (poniżej 20 zł na 1 mieszkańca). Razem daje to niemal co czwartą jednostkę samorządową, której nie udało się jak dotychczas pozyskać znaczących dotacji z funduszy strukturalnych czy też z Funduszu Spójności. Jak pokazuje tabela 3, ich rozmieszczenie na terenie kraju nie jest jednolite. Przypadki takiej nieskuteczności pojawiają się zupełnie sporadycznie w województwach opolskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim. Bardzo rzadkie są także w małopolskim i podkarpackim. Najczęstsze są natomiast w wielkopolskim, mazowieckim, zachodniopomorskim, lubuskim i łódzkim. Jak widać, zróżnicowanie to nie wiąże się ściśle ani z zamożnością regionu, ani z wielkością środków alokowanych w ramach programów regionalnych.

Ranking do pobrania