WYKORZYSTANIE ŚRODKÓW UNIJNYCH PRZEZ SAMORZĄDY - Była szansa, jest skok

Niemal wszyscy zdawali sobie sprawę, że środki dostępne samorządom w latach 2007–2013 to rzadka okazja na cywilizacyjny skok. Wiele wskazuje, że samorządy nie najgorzej wykorzystują tę okazję.

 

W warunkach pogarszającej się koniunktury, pogłębiającego się zadłużenia, spadającej wielkości nadwyżki operacyjnej i zmniejszających się inwestycji samorządowych pozyskiwanie dotacji unijnych nabiera szczególnego znaczenia. Ale i we wcześniejszych latach niemal wszyscy zdawali sobie sprawę, że środki dostępne samorządom w latach 2007–2013 to rzadka okazja na cywilizacyjny skok. Wiele wskazuje, że samorządy nie najgorzej wykorzystują tę okazję. Jeśli weźmiemy pod uwagę dane o poniesionych wydatkach finansowanych ze środków UE, to możemy zauważyć, że ostatnie dwa lata (2010–2011) przyniosły bezprecedensowy skok w wielkości pozyskanych dotacji (por. rys. 1).

 

Rys. 1.

 

To teraz właśnie rozpoczęte wcześniej inwestycje nabrały rozpędu i zaczęły spływać płatności za wykonane już prace. Sprawozdania budżetowe pokazują, że między rokiem 2008 a 2010 nastąpił przeszło dwuipółkrotny wzrost pozyskanych dotacji unijnych. Największy skok nastąpił  między rokiem 2008 a 2009, a najszybsza zmiana dotyczyła samorządów gminnych.

 

Przede wszystkim inwestycje

Omawiając dotacje unijne dla samorządów, koncentruję się przede wszystkim na inwestycjach. Jest to o tyle uzasadnione, że inwestycje stanowią dominującą część wartości projektów realizowanych przy wsparciu UE. Jak widać w tabeli 1, inwestycje to ponad 80 proc. pozyskanych dotacji. Udział ten jest nieco mniejszy w samorządach wojewódzkich i powiatowych (w 2011 roku około 70 proc.). Na przeciwnym biegunie znajdują się związki komunalne, które niemal w ogóle nie korzystają z dotacji na wydatki bieżące. Zwraca także uwagę szybki wzrost znaczenia inwestycji w dotacjach pozyskiwanych przez gminy wiejskie (dotacje związane z wydatkami bieżącymi stanowiły jeszcze jedną czwartą pozyskanych środków w 2009 r. i mniej niż jedną dziesiątą w 2011 r.).

 

Tabela 1. Wydatki inwestycyjne jako % wydatków finansowanych z dotacji UE

 

2009

2010

2011

Ogółem

80,8

81,8

81,1

Województwa

58,5

66,3

70,3

Powiaty

79,9

76,9

68,9

Miasta na prawach powiatu

92,1

86,7

89,3

Gminy miejskie

87,7

85,6

86,4

Gminy miejsko-wiejskie

85,1

86,2

86,0

Gminy wiejskie

75,3

85,6

93,0

Związki komunalne

99,0

100

90,0

 

Mimo wzrostu dotacji UE, jak wiemy z innych zestawień (w tym z rankingu wydatków inwestycyjnych), wielkość inwestycji samorządowych w roku 2011 zmniejszyła się w porównaniu z poprzednim rokiem. Można z tego wnioskować, że udział funduszy unijnych w finansowaniu wydatków majątkowych zwiększył się. Innymi słowy, znacznie zmniejszył się zakres inwestycji finansowanych samodzielnie ze środków krajowych. Przypuszczenia te potwierdzają dane przedstawione na rys. 2.

 

W województwach i miastach na prawach powiatu udział projektów współfinansowanych przez zagraniczne dotacje przekroczył już 50 proc. Bardzo dynamiczny był także wzrost w gminach, zwłaszcza w porównaniu z 2009 rokiem, kiedy to inwestycje finansowane wyłącznie ze środków krajowych stanowiły ponad 80 proc.

 

Szczególną kategorią są związki komunalne, których inwestycje niemal w całości zależne są od pozyskiwanych dotacji (ponad 90 proc. wydatków inwestycyjnych w latach 2009 i 2010 oraz ponad 80 proc. w 2011 roku). Ale trzeba pamiętać, że projekty prowadzone przez tę kategorię stanowią niewielką część inwestycji samorządowych. Pozyskane przez związki dotacje najwyższe były w 2010 r. – ponad pół miliarda zł, co stanowiło nieco ponad 4 proc. wszystkich dotacji otrzymanych przez samorządy.

 

Rys. 2.

 

Na co te dotacje?

Przeznaczenie pozyskanych dotacji jest zupełnie inne w przypadku projektów inwestycyjnych i tych związanych z wydatkami bieżącymi (głównie projektami szkoleniowymi, stypendialnymi i doradczymi). Zróżnicowanie to ilustrują rys. 3 i 4.

Wśród dotacji inwestycyjnych zdecydowanie najważniejsze są te przeznaczone na wsparcie samorządowych inwestycji transportowych. Co więcej, ich udział systematycznie rośnie i w 2011 roku zbliżył się już do 50 proc. Drugim bardzo ważnym działem jest gospodarka komunalna, a więc projekty związane między innymi z kanalizacją, oczyszczaniem ścieków i gospodarką odpadami. Ale udział tego sektora zmniejsza się. Jeszcze w 2009 roku dotacje z nim związane były niemal równe tym związanym z inwestycjami transportowymi, a w roku 2011 spadły do kilkunastu procent wszystkich dotacji. Trzeba jednak pamiętać, że prezentowane przez nas dane są niepełne. Opierają się tylko na sprawozdaniach z wykonania budżetów samorządowych, pomijają zatem dotacje pozyskiwane bezpośrednio przez spółki komunalne (do zagadnienia tego wrócę jeszcze w dalszej części artykułu). A udział spółek jest szczególnie duży właśnie w tym sektorze.

 

Trzecim znaczącym działem jest rolnictwo. Większość inwestycji klasyfikowanych w ten sposób to infrastruktura wiejska, projekty, które w miastach byłyby zaliczane do gospodarki komunalnej. Rosnący z roku na rok udział rolnictwa jest odbiciem wzrastającej wielkości dotacji inwestycyjnych pozyskiwanych przez gminy wiejskie. Kolejne działy (oświata, kultura, sport i kultura fizyczna) stanowią już tylko po kilka procent dotacji inwestycyjnych.

 

Rys. 3.

 

Rys. 4.

 

Zupełnie inaczej wygląda struktura dotacji przeznaczonych na finansowanie wydatków bieżących. W tym przypadku dominują usługi społeczne – przede wszystkim pomoc społeczna (ok. 40 proc. wszystkich dotacji) i oświata. Znaczący jest także udział dotacji pozyskiwanych na wsparcie wydatków na administrację samorządową.

 

Zasady rankingu

Dwa lata temu przedstawiliśmy zestawienie dotacji pozyskanych w okresie 2004–2009, a więc od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Tym razem zdecydowaliśmy się na prezentację danych obejmujących okres 2007–2011, a więc od początku obecnej perspektywy finansowej UE. Nie znaczy to jednak, że w zestawieniu pojawiają się wyłącznie wydatki związane z nowymi projektami, bo w latach 2007–2008, zgodnie z obowiązującą w UE zasadą N+2, znaczna część dotacji odnosiła się do kończonych projektów finansowanych z programów poprzedniego okresu. W przybliżeniu jednak ranking ilustruje dotychczasową aktywność związaną z programami operacyjnymi realizowanymi w okresie 2007–2013.

 

Ze względu na zmieniające się w latach 2007–2011 przepisy ustawy o finansach publicznych i modyfikacje klasyfikacji budżetowej określenie sposobu przeprowadzenia wyliczeń będących podstawą rankingu jest dość skomplikowane. W największym uproszczeniu:

  • dla lat 2007–2009 pod uwagę bierzemy wydatki, w których czwarta cyfra paragrafu klasyfikacji budżetowej to: 1 –  finansowanie programów ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej, 5 – finansowanie z innych środków bezzwrotnych, 8 – finansowanie programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z funduszy unijnych finansujących Wspólną Politykę Rolną,
  • w wydatkach wojewódzkich dla lat 2008 i 2009 pominięte zostały paragrafy 620 i 200 – były to bowiem najczęściej dotacje przekazywane za pośrednictwem budżetów wojewódzkich samorządom gminnym i powiatowym,
  • dla lat 2010–2011 uwzględnione zostały wydatki opisywane za pomocą następujących czwartych cyfr paragrafu klasyfikacji budżetowej: 1 – finansowanie programów ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej, 5 – finansowanie z innych środków bezzwrotnych, 7 – płatności z budżetu środków europejskich, 8 – finansowanie programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z funduszy unijnych finansujących Wspólną Politykę Rolną.

 

Jak już wyżej wspomniałem, dane pochodzące ze sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego nie dają nam pełnego obrazu, ponieważ znacząca część dotacji unijnych pozyskiwana jest bezpośrednio przez spółki komunalne. Podobnie jak w przypadku rankingu wydatków inwestycyjnych, staramy się zmniejszyć skalę tego błędu. W tym celu wykorzystujemy wyniki ankiety dotyczącej aktywności spółek komunalnych, rozsyłanej do wszystkich miast na prawach powiatu (to właśnie w dużych miastach skala działalności spółek jest największa). Niestety, gromadzone w ten sposób dane są bardzo niepełne, gdyż nie wszystkie miasta odpowiadają na ankietę. W latach 2007–2011 na ogólną liczbę 65 miast na prawach powiatu liczba odpowiedzi wahała się od 31 do 59.

 

Prezentowane rezultaty opierają się na zaufaniu do miast będących naszymi respondentami. Przyjęliśmy bowiem, że nadesłane ankiety zostały wypełnione bezbłędnie i poza wzbudzającymi największe wątpliwości danymi nie prowadziliśmy weryfikacji otrzymanych informacji. Wypada jeszcze wyjaśnić, że ograniczyliśmy się do spółek odpowiadających za wykonywanie usług będących zadaniami własnymi gminy, a jako spółki komunalne rozumieliśmy takie, w których samorząd ma przynajmniej 50 proc. udziałów.

 

Wyniki rankingu

Zwraca uwagę, że kilka samorządów znalazło się w ścisłej czołówce zarówno obecnego zestawienia, jak i rankingu obejmującego lata 2004–2009. W grupie tej są: Zielona Góra, Tychy, powiat przasnyski, Janów Lubelski, Uniejów, Jastarnia, Podedwórze, Ślemień. Identyczna jest też w obu zestawieniach pierwsza trójka samorządów wojewódzkich (opolskie, lubuskie, podlaskie).

 

Patrząc na wydatki finansowane ze środków unijnych, znajdujemy aż 33 samorządy, które w okresie 2007–2011 pozyskały w przeliczeniu na jednego mieszkańca więcej niż 3000 złotych. Absolutnym liderem jest Uniejów (nieduże miasto w woj. łódzkim), w którym wydatki te wynosiły 12 tysięcy, oraz Podedwórze (gmina wiejska w woj. lubelskim) – 7 tysięcy złotych w przeliczeniu na 1 mieszkańca. W Uniejowie pozyskane w tym pięcioletnim okresie dotacje były niemal równe pięciokrotności rocznych dochodów własnych i subwencji w budżecie miasta. W Podedwórzu dotacje to „tylko” trzykrotność rocznych dochodów własnych i subwencji.

 

W 35 gminach dotacje z funduszy unijnych stanowiły ponad połowę wszystkich wydatków inwestycyjnych. W grupie tej dominują niewielkie miasta i gminy wiejskie, ale znajdujemy wśród nich także Przemyśl i Bytom, a także cztery powiaty. Liderami w tej klasyfikacji są gmina wiejska Osiek Jasielski (podkarpackie), w której dotacje to ponad 2/3 wydatków inwestycyjnych, Wapno (gmina wiejska w Wielkopolsce) i Janów Lubelski.

 

Wśród miast wojewódzkich pierwsze miejsce w rankingu zajmuje Gdańsk, a wśród pozostałych miast na prawach powiatu Przemyśl. Warto jednak zauważyć, że gdybyśmy uwzględnili tylko środki budżetowe (pomijając fundusze pozyskane przez spółki komunalne), kolejność byłaby nieco inna. Wśród miast wojewódzkich Gdańsk byłby dopiero czwarty, a pierwszą trójkę stanowiłyby: Białystok (ostatecznie trzeci w rankingu), Toruń i Kielce. Największy awans zanotował jednak Szczecin, który w przypadku pominięcia danych odnoszących się do spółek byłby dopiero na 17. miejscu.

Wśród pozostałych miast na prawach powiatu zmiany wywołane przez uwzględnienie projektów realizowanych przez spółki są mniejsze. Przemyśl tak czy inaczej byłby zwycięzcą, a najważniejsza zmiana w ścisłej czołówce to spadek Sopotu z drugiego (przy uwzględnieniu tylko środków budżetowych) na czwarte miejsce. 

 

Wśród województw obserwujemy łatwą do przewidzenia korelację – mniej funduszy  pozyskują te województwa, które przy rozdziale środków otrzymały najmniejszą alokację w przeliczeniu na jednego mieszkańca. M.in. to właśnie tłumaczy pozycje województw mazowieckiego i śląskiego. Ale nie wszystkie pozycje można wytłumaczyć w ten sposób. Najwyższe środki przydzielono regionom Polski wschodniej, ale oprócz województwa podlaskiego pozostałe z tej części kraju znajdują się w drugiej części zestawienia (podkarpackie 9., świętokrzyskie 10., lubelskie 13.). Oczywiście do końca realizacji programów operacyjnych zostało jeszcze kilka lat i ranking ten może ulec daleko idącym zmianom.

 

Ranking do pobrania