Najwięksi dłużnicy samorządowi

Przygotowaliśmy ranking jednostek samorządowych o najwyższym poziomie zadłużenia. W końcu 2010 roku liczba tych, w których dług przekraczał 60 proc. dochodów, wzrosła do 70. Jeszcze w roku 2008 było ich zaledwie 3, a w roku 2009 – 17. Nie znaczy to, że w aż tylu jednostkach nie dotrzymano wskaźnika z ustawy o finansach publicznych. W rankingu posłużyliśmy się łączną sumą wszystkich zobowiązań, podczas gdy dług zaciągnięty w związku z finansowaniem projektów Unii Europejskiej nie jest uwzględniany w ustawowych limitach.

 

Zadłużenie samorządów wzbudza dużo emocji. Można je oceniać z perspektywy makro- i mikroekonomicznej. W pierwszym przypadku zwracamy uwagę na wpływ zadłużenia na parametry ważne dla całej gospodarki: dług publiczny, wysokość stóp procentowych, inflację czy podaż kredytów dostępnych dla przedsiębiorstw. W perspektywie mikroekonomicznej interesuje nas sytuacja poszczególnych jednostek samorządowych – czy zadłużenie wzrasta do niebezpiecznego poziomu, zagrażającego wykonywaniu zadań publicznych na rzecz lokalnej społeczności.

 

Przepisy regulujące zadłużenie są potrzebne. Niewidzialna ręka rynku nie zapewni właściwej regulacji ze względu na czynniki polityczne zaburzające właściwą ocenę ryzyka – tak po stronie kredytodawców, jak i kredytobiorców. Banki mają skłonność do zaniżania ryzyka związanego z kredytem („bo przecież samorząd nie może zbankrutować”), a władze samorządowe za często kierują się krótkookresową kalkulacją polityczną, sięgającą końca bieżącej kadencji i najbliższych wyborów. Z tego powodu, przy braku reguł ograniczających, mogłoby dochodzić do nadmiernego wzrostu zadłużenia, powiększającego nadmiernie dług publiczny, wypychającego przedsiębiorstwa z rynku kredytowego, a także zagrażającego stabilności wielu jednostek samorządowych.

 

Dotychczas nie było znaczących dowodów na to, że obowiązujące w Polsce regulacje nie spełniają swego zadania. Ale prawdą jest, że ostatnie lata przyniosły daleko idące zmiany. Odnoszą się one do ogólnej sytuacji finansów publicznych w Polsce (co z kolei ściśle wiąże się ze spowolnieniem wynikającym ze światowego kryzysu), jak i ze zmian postaw władz samorządowych wobec zadłużenia.

 

Powszechne korzystanie z komercyjnych źródeł zadłużania pojawiło się w polskich samorządach dopiero pod koniec lat 90. Wcześniej polityków i zarządzających finansami samorządowymi trzeba było przekonywać, że pożyczanie pieniędzy nie jest przejawem desperacji, ale może być pożądaną strategią rozwojową. Jeśli chodzi o stosunek do zadłużenia minione lata przyniosły rosnącą polaryzację postaw. Z jednej strony mamy rozrastającą się grupę samorządów prowadzących bardzo agresywną politykę zadłużenia, czasem na granicy ryzyka. Z drugiej występujące we wcześniejszych latach zjawisko irracjonalnej niechęci do zadłużania się nie zanikło całkowicie – przede wszystkim w wielu gminach wiejskich, traktujących każdy dług jako niepożądany przejaw kryzysu finansowego.

 

Trzeba podkreślić, że wiele jednostek niewykorzystujących instrumentów dłużnych posiada znaczące nadwyżki operacyjne, rozsądne kredyty mogłyby bezpiecznie przyczynić się do przyspieszenia modernizujących programów inwestycyjnych (bezpiecznie z mikroekonomicznego punktu widzenia; należałoby odrębnie rozważyć, na ile decyzja taka mogłaby mieć znaczący wpływ na parametry makroekonomiczne). W 2010 roku było prawie 3900 jednostek samorządowych, które nie były zadłużone wcale lub których dług utrzymywał się na poziomie minimalnym (poniżej 2 proc. ich rocznych dochodów). Najwięcej w tej grupie jest gmin wiejskich (228), ale taka sytuacja zdarza się też w dużych miastach (Gliwice) czy województwach (wielkopolskie i świętokrzyskie).

 

W sumie w ostatnich latach obserwujemy bardzo dynamiczny wzrost zadłużenia JST (por. rysunek 1). Przełomem był rok 2009, co można wiązać ze spowolnieniem gospodarczym, spadkiem wpływów podatkowych przy równoczesnej chęci podtrzymania zagrożonych programów inwestycyjnych, a w szczególności wykorzystaniem szerokiego strumienia funduszy unijnych (wymagających jednak własnego wkładu). W 2009 wzrost ten był wyjątkowo szybki w dużych miastach (najsilniej dotkniętych przez spowolnienie gospodarcze) – zob. rysunek 2. Wbrew niektórym oczekiwaniom dynamika ta nie osłabła w roku 2010. Wzrost poziomu długu był znów bardzo wysoki, choć zmienił się rozkład dynamiki w zależności od kategorii jednostki samorządowej. Tempo zadłużania zaczęło wyhamowywać w miastach na prawach powiatu (wzrost „tylko” o 28 proc., a w 12 miastach członkowskich Unii Metropolii Polskich, będących dotąd motorami napędowymi zadłużenia – tylko o 18 proc.), za to przybrało galopujące rozmiary w gminach wiejskich i powiatach. Pytanie, czy jest to zjawisko przejściowe, a dynamika będzie wykazywać podobną trajektorię jak w przypadku wielkich miast, to znaczy po okresie szybkiego wzrostu wartość nowych zobowiązań zacznie się w gminach wiejskich i powiatach zmniejszać? Zapewne tak, choć trudno precyzyjnie przewidzieć, w którym momencie dynamika zacznie samoistnie wygasać.

 

Ministerstwo Finansów wysnuło wniosek, że konieczne jest wprowadzenie dodatkowych rygorów odnoszących się do zadłużania samorządów. W przekonaniu wielu ekspertów wniosek ten był przedwczesny, wywołał ożywioną debatę między organizacjami samorządowymi i ministrem finansów. Warto tu podkreślić, że z wieloletnich prognoz finansowych (opracowywanych teraz obowiązkowo przez samorządy) wynika, że okres najbardziej dynamicznego wzrostu długu samorządowego mamy już za sobą. Wiązał się on m.in. z mobilizacją środków własnych potrzebnych do absorpcji funduszy unijnych. Z dominującego modelu cyklu realizacji programów inwestycyjnych wynika, że w najbliższym czasie popyt na nowy dług samorządowy będzie mniejszy.

 

Nigdy nie dość zresztą przypominania, że mimo dynamicznego wzrostu poziomu zadłużenia samorządów w ostatnich latach udział w całym długu publicznym jest w dalszym ciągu bardzo nieznaczny – utrzymuje się zdecydowanie poniżej 10 proc. długu sektora rządowego. A więc wpływ samorządów na parametry makroekonomiczne polskiej gospodarki jest bardzo ograniczony.

 

 

Rys. 1.

 

Rys. 2

 

 

Nie można zapominać o bardzo znacznej dynamice zadłużenia polskich samorządów, pokazanej już w danych prezentowanych wcześniej. Nie można w końcu ignorować faktu, że prezentowane dotychczas dane odnoszą się wyłącznie do długu zaciąganego przez budżety samorządów. Poza polem obserwacji pozostaje „szara strefa” długu spółek komunalnych. Oczywiście spółki są odrębnymi osobami prawnymi, zadłużają się na własny rachunek i mają zazwyczaj własne przychody, które gwarantują wypłacalność. Niemniej jednak brak nie tylko ograniczeń, ale choćby monitoringu sytuacji w tym zakresie powinien burzyć sen osobom odpowiedzialnym za finanse publiczne. Informacje o nowo zaciąganym długu oraz łącznym zadłużeniu spółek nie są nigdzie gromadzone! Wiadomo przecież, że w razie ewentualnej niewypłacalności spółki miasto tylko formalnie za ten dług nie odpowiada. Dopuszczenie do bankructwa i licytacji majątku spółki będzie dla miasta nie do przyjęcia.

 

Faktem jest, że tego typu głośnych problemów dotychczas nie było, być może nawet ich pojawienie się w niedalekiej przyszłości jest mało prawdopodobne. Ale nie zmienia to faktu, że lepiej byłoby mieć pełny obraz sytuacji, a w podejmowanych działaniach uwzględniać również te dane. Także w 2010 roku – jak wynika z rozesłanych przez „Wspólnotę” przy okazji rankingu inwestycyjnego ankiet – spółki zadłużyły się na blisko 2 mld złotych. To więcej niż w latach poprzednich (w latach 2006–2009 wartości te wahały się od 0,9 mld zł w 2009 do 1,2 mld zł w 2007).

 

Nowe regulacje, ale jakie?

Przetaczająca się w ostatnim roku dyskusja na temat limitów zadłużenia długo ignorowała fakt, że znacząca zmiana w tym zakresie została wprowadzona przez ustawę o finansach publicznych z 2009 roku. Tyle że jej skutki są odłożone ze względu na długie vacatio legis (część przepisów ma wejść w życie dopiero od 2014 roku).

Niektóre zmiany zwiększające dyscyplinę finansową samorządów zaczynają jednak obowiązywać już teraz. Mam na myśli obowiązek przedstawiania zrównoważonego budżetu bieżącego. De facto wyklucza to (a przynajmniej mocno limituje) najbardziej szkodliwe mikro- i makroekonomicznie zadłużanie się w celu finansowania wydatków bieżących. Dla przypomnienia, najważniejsza zmiana znosi limit łącznego poziomu zadłużenia na koniec roku, zaś w odniesieniu do przypadających na dany rok spłat rat długu ustala limit równy przeciętnej nadwyżce operacyjnej w minionych trzech latach (art. 243). Ustawa definiuje więc po raz pierwszy nadwyżkę operacyjną, a także pojęcie dochodów bieżących (art. 235), przy czym trzeba przyznać, że jest to definicja szeroka – obejmuje także dochody z dzierżawy majątku komunalnego. To właśnie ograniczenie ma obowiązywać od roku 2014. 

W odróżnieniu do wielu samorządowców, kierunek zmian zaproponowanych przez nową ustawę oceniam pozytywnie. Jest on zresztą zgodny z postulatami zgłaszanymi od wielu lat przez część ekspertów i korporacji samorządowych. Faktycznie, to nadwyżka bieżąca (operacyjna) określa, ile jednostka samorządowa ma środków wolnych, które może przeznaczyć na inwestycje bądź spłatę zadłużenia. A zatem wartość ta decyduje o faktycznej (a nie tylko formalnej) zdolności kredytowej i o tym, jakie zadłużenie będzie dla budżetu samorządowego niebezpieczne.

Trudno się zgodzić z wypowiedziami niektórych działaczy samorządowych, którzy podważają sens nowej regulacji, argumentując, że spowoduje spadek zdolności kredytowej wielu gmin, a zwłaszcza powiatów. Należałoby raczej powiedzieć, że faktycznie nigdy takiej zdolności nie miały, tylko obowiązujące przepisy odwołując się do niewiele mówiącej granicy „60 proc. rocznych dochodów”, pozwalały na ignorowanie tego faktu. Warto zauważyć, że w 2010 roku 50 jednostek samorządowych (w tym aż 22 powiaty – 8 proc. wszystkich) miało deficyt operacyjny, czyli inaczej mówiąc ich wydatki bieżące były wyższe od dochodów bieżących. Oznacza to albo przejadanie majątku, albo zadłużanie się w celu finansowania bieżących potrzeb.

Nie znaczy to, że nowa regulacja nie wzbudza żadnych wątpliwości. Dyskusyjny (żeby nie powiedzieć absurdalny – podważający wiarę w sensowność tworzenia planów finansowych) jest przepis wymagający sporządzania prognozy dochodów i wydatków w skali czasowej równej horyzontowi spłaty zaciąganego kredytu lub emitowanej obligacji. Jest oczywiste, że taka prognoza będzie przypominać bardziej rozważania z zakresu fantastyki naukowej niż rzetelną metodologicznie analizę. Niezrozumiałe jest także to, dlaczego do wyliczonej wielkości wolnych środków nie można zaliczać nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych. Nowa formuła bardzo utrudnia także tzw. rolowanie długu (zastępowanie starego długu nowym kredytem, zaciągniętym na korzystniejszych warunkach) − praktyki stosowanej z powodzeniem przez duże miasta.

Na jeszcze jedną negatywną konsekwencję przyjętego rozwiązania zwrócił uwagę skarbnik Warszawy Mirosław Czekaj. Przyjęta formuła rodzi szczególne skutki w sytuacji wahań koniunktury gospodarczej. W szczególności oparcie się na danych historycznych może znacząco ograniczyć zdolność inwestowania samorządów w okresie wychodzenia z zastoju gospodarczego (historyczne dane o nadwyżce operacyjnej, pochodzące z okresu recesji bądź stagnacji, będą niższe niż faktyczna zdolność generowania nadwyżki przez budżet w okresie po zaciągnięciu długu). A zatem przepis ten może spowolnić proces „odbijania się od dna”.

Odwrotnie w okresie spowalniania tempa wzrostu – ustawowa formuła oceniać będzie zdolność kredytową w sposób nadmiernie optymistyczny. Trudno znaleźć sensowną alternatywę dla przyjętego rozwiązania (oparcie się na prognozach dotyczących budżetu budziłoby daleko większe niebezpieczeństwa), ale z takiej konsekwencji przepisów trzeba sobie zdawać sprawę.

Ilustrują to rysunki 3–5 zawierające symulację zmian zdolności kredytowej samorządów, jakie wprowadzą nowe regulacje ustawowe. Rysunki pokazują odsetek danej kategorii samorządów, których zdolność kredytowa (w porównaniu z obecnie obowiązującym limitem spłaty 15 proc. rocznych dochodów) wzrośnie i takich, w których zdolność kredytowa się obniży. W okresie słabnącej koniunktury gospodarczej liczony według nowego algorytmu wskaźnik zdolności kredytowej w kolejnych latach pogarsza się. O ile na podstawie danych z lat 2006–2008 można było pokazywać, że dla wielu samorządów zmiana będzie miała obojętny lub nawet pozytywny wpływ na zdolność kredytową, o tyle dane z lat 2008–2010 jednoznacznie wskazują na ograniczenie tej zdolności.

Co ważne, spadek zdolności kredytowej w największym stopniu dotyczyć będzie tych samorządów, w których nowy dług byłby najbardziej niebezpieczny. A zatem, zamiast proponować nowe, wątpliwe rozwiązania, wystarczy doczekać momentu, w którym te rozwiązania zaczną obowiązywać. Ewentualnie rozważyć możliwość przyspieszenia ich wprowadzenia w życie. Można się bowiem obawiać, że w jakimś stopniu dynamika zadłużania w ostatnich latach przyspieszona została decyzjami niektórych samorządów, które zaciągają kredyty na zapas, w obawie, że w przyszłości zostaną pozbawione tej możliwości. Chcą więc zrealizować swoje zamierzenia wydatkowe już teraz, pod rządami starej ustawy.

 

 

Rys.3.

Uwaga: 2008 – dane oparte na wyliczeniu nadwyżki operacyjnej w latach 2006–2009, 2009 – dane z lat 2007–2009, 2010 – dane z lat 2008–2010.

 

Rys.4 

Uwaga: 2008 – dane oparte na wyliczeniu nadwyżki operacyjnej w latach 2006–2009, 2009 – dane z lat 2007–2009, 2010 – dane z lat 2008–2010.

 

Rys. 5

Uwaga: 2008 – dane oparte na wyliczeniu nadwyżki operacyjnej w latach 2006–2009, 2009 – dane z lat 2007–2009, 2010 – dane z lat 2008–2010.

 

Przybywa samorządów wysoko zadłużonych

Dotychczas obowiązujący limit zadłużenia samorządów to 60 proc. rocznych dochodów budżetowych. We wcześniejszej części komentarza wspominałem o znacznej grupie jednostek wcale lub prawie wcale niezadłużonych. Przyjrzyjmy się teraz grupie przeciwnej – jednostkom o najwyższym poziomie zadłużenia. W końcu 2010 roku liczba jednostek, których dług przekraczał 60 proc. dochodów, wzrosła do 70. Jeszcze w roku 2008 było ich zaledwie 3, a w roku 2009 – 17. Nie znaczy to, że w aż tylu jednostkach nie dotrzymano wskaźnika obowiązującej ustawy o finansach publicznych. W swoich zestawieniach posługuję się bowiem łączną sumą wszystkich długów, podczas gdy dług zaciągnięty w związku z finansowaniem projektów Unii Europejskiej nie jest uwzględniany w porównaniu z ustawowymi limitami. Przekroczenie limitu 60 proc. dochodów zdarza się niemal wyłącznie w gminach. W 2010 roku dotyczyło ono 40 gmin wiejskich, 22 miast małych, 6 miast powiatowych i 2 miast na prawach powiatu. Nie znaczy to, że sytuacja finansowa gmin jest gorsza niż powiatów czy województw. Raczej odwrotnie, gminy dysponując wyższymi dochodami własnymi w większym stopniu mogą sobie pozwolić na wyższe zadłużenie, które w przypadku powiatu byłoby śmiertelnym niebezpieczeństwem.

 

Takie wysoko zadłużone samorządy położone są na terenie 15 województw (wszystkich oprócz opolskiego). Najwięcej znajdujemy ich w dolnośląskim (11), mazowieckim (8) oraz zachodniopomorskim i podlaskim (po 7). Jak widać z tego zestawienia, nie jest wcale tak, by pojawiały się one najczęściej w najsłabiej rozwiniętych regionach.

 

Pełen Ranking do pobrania